宅基地使用權繼承問題研究

一、問題的提出

某村農民老張夫婦婚后育有甲、乙、丙、丁四個子女，甲、乙、丙為三兄弟，丁最小為妹妹。四個子女出生后，1978年老張申請到本村一處宅基地并建成房屋四間，剩余一間宅基地尚未建屋。甲于1987年結婚，婚后育有一子一直居住在老屋內，乙于1988年結婚后分戶并申請同村一處宅基地建房安居。丙于1991年考上大學后在城市落戶，丁于1992年嫁至鄰村，戶口同時遷出。2005年，甲與妻子、兒子將戶口遷入城鎮，但甲仍長期居住在老屋。2006年老張妻子與老張先后病故，乙于2008年向甲提出要求分割房屋，丙、丁聲稱自己亦有份額，后各方協商不成，乙于2010年10月訴至法院要求確認三間房屋及一間宅基地的遺產繼承份額。

　　二、宅基地使用權的歸屬

　　宅基地的取得

　　宅基地是指農村村民依法享有的，在集體所有的土地上下建造、保有房屋及附屬設施的用益物權。{1}農村宅基地使用權的取得具有身份性的特點，同時，宅基地以戶為單位進行配置。

　　1.宅基地具有身份性。從我國物權法、土地管理法等相關法律法規及政策的規定考察，有資格取得宅基地使用權的主體應當是農村居民或村集體經濟組織成員，非農村居民無權取得宅基地。

　　2.宅基地的使用具有福利性。集體經濟組織成員通過申請取得宅基地，一般不需要繳納費用，帶有明顯的福利分配色彩，承載了相當程度的社會保障功能。

　　3.以戶為單位配置。宅基地通常依村民的申請取得，依照土地管理法第六十二條第一款“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規定，村民申請宅基地以戶為單位配置，根據家庭成員人數確定宅基地面積。村民因結婚或其他原因分戶另過，申請一處新的宅基地，于原有的宅基地便不再享有權利。由此可見“戶”的概念在宅基地相關法律關系中至關重要，“戶”的存在是宅基地使用權存續的條件，農戶中只要有成員存在，宅基地使用權就當然存續，戶員的遷出或者死亡可能導致宅基地的面積被核減，但宅基地使用權不會滅失。

　　4.一戶只能配置一處宅基地。我國是一個典型的地少人多的國家，土地資源極為緊張，可供用于住房建設的宅基地資源更為緊張，因而土地管理法明確規定，一戶只能擁有一處宅基地。

　　宅基地使用權的權利主體

　　關于宅基地使用權的權利主體，司法實務界和學界有村民個人享有說和農戶說的觀點。村民個人享有說認為村民個人均享有單獨的宅基地使用權，但該說有重大缺陷。如三位村民組成一戶的情況下，其占用的宅基地上就存在三項宅基地使用權，而宅基地使用權又是具有排他性質的，這不符合物權法“一物一權”的原則。同時，依據該說，該處宅基地之上的住宅就得有三個所有權，即使只有一棟住宅也是如此。這顯然不符合客觀事實。實際上人們的觀念和實務的處理，都把一處宅基地上的一棟住宅作為一項所有權的客體看待。農戶說認為，戶主是特定宅基地使用權人，該說的缺陷在于，如果將戶主作為單一的主體，那么戶主作為個體，其權利能力是抽象和統一的，這就無法解釋分配宅基地面積時各戶的情況千差萬別，也無法解釋在戶員增加或者減少時村集體經濟組織可以對宅基地面積進行調整，更無法解決在宅基地之上沒有建屋情況下的繼承問題（該問題將在后文詳述）。再者，若將戶主作為宅基地使用權的單一主體，有些倒退到古羅馬家父制的味道，不符合現代倫理。{2}

　　筆者認為，宅基地使用權的主體應該是本戶的所有村民，他們共同享有宅基地使用權，依照物權法一百零五條的規定，在學說上稱為準（共同）共有{3}，根據我國房地產制度中的“房地一體”原則，宅基地上的房屋等建筑物及其附屬物由本戶村民共同共有。需要說明的是，該共有與一般的共有的區別之處在于共有以戶員身份為前置條件。

　　1．本戶村民共同享有宅基地使用權。依通說，共同共有具備三個特征：一是共同共有產生的基礎是共同關系；二是共同共有的財產權利不分份額；三是共同共有人平等地享有權利承擔義務。權利人與宅基地使用權的關系符合上述特征。首先，共同共有關系的成立以存在共同關系為前提。宅基地使用權的制度目的是為解決農村居民的住房問題，按戶配置，由戶主代表全戶向村委會申請，并由鄉級或者縣級人民政府在綜合考量申請人所在農戶的人數、村集體剩余宅基地等情況后確定宅基地面積，其前提和基礎是村民基于家庭共同的生活關系。其次，戶內成員共同生活在宅基地上的建筑物中，對宅基地使用權及其上的建筑并不區分具體的份額，各成員行使權利的效果及于整個宅基地及其上的建筑物，在分戶或者分家析產，即家庭關系終止之前，部分村民要求分割房屋或者宅基地被視為無效。再次，因宅基地及其上建筑物產生的收益（如房屋出租產生的租金）歸戶內成員共同所有，因平整宅基地產生的費用由戶內成員共同承擔，因而戶內各成員對宅基地使用權及其上建筑物享有平等的權利承擔平等的義務。

　　2．戶員的身份是成為共有權人的前提。無論是宅基地使用權的準（共同）共有還是宅基地上建筑物的共同共有，均以權利主體享有戶員身份為條件，如嫁入本戶，則新戶員便享有共有權人的地位，分家出戶，將失去共有權人的地位。因為，第一，村民從原戶遷出，意味著已經脫離了原來的家庭共同生活關系，共同共有或者準（共同）共有的基礎已經喪失。第二，村民從原戶遷出，主要有出戶另過和因嫁娶加入另一戶兩種樣態，前一種狀態下村民遷出后如果轉為城鎮戶口的，原共有人的地位也因農村居民身份的喪失而自行滅失。村民遷出仍為農村居民重新成戶的，則會向村集體經濟組織申請新的宅基地。如果繼續承認原宅基地共有人的身份，那么就會存在公民同時擁有兩處宅基地使用權的情況，這與土地管理法“一戶一宅”原則相違背，因而，享有新的宅基地使用權意味著自動放棄原宅基地使用權的共有人身份。同理，村民嫁入另一戶時，原宅基地使用權的共有人身份滅失，成為新入戶宅基地使用權的共有人。

　　通過上述分析，本文開篇案例中繼承開始之前的權利狀態可以說明如下：老張夫婦1978年申請的宅基地為戶內全體成員準（共同）共有，其上所建四間房屋亦為全體戶員共同共有。乙因戶口遷出申請到另一處宅基地；丙因落戶城市，不再是農村居民；丁因嫁至鄰村，戶口遷出；2005年，甲與妻子、兒子遷戶至城鎮，已經失去原農村戶口，故，甲、乙、丙、丁均不再享有原宅基地及其上房屋的共有權利。2006年老張夫婦去世之前，原宅基地及其上房屋為老張夫婦共有，但該共有并非婚姻法上的夫妻共同共有，因為該共有的基礎是由家庭共同生活關系產生，此問題非本文論述的重點，于此不贅。

　　三、宅基地使用權及其上建筑物所有權的繼承

　　按照共同共有的法理，家庭關系存續期間，成員不得請求分割共有財產，因而，宅基地使用權的共同共有關系就存續。家庭個別成員的死亡，不會導致家庭的消亡，也就不會產生宅基地使用權的分割問題，無法形成死亡人對宅基地使用權的個人份額，也就無所謂被繼承人的個人財產一說。進而言之，只有當戶內成員都不在世時，討論宅基地使用權的繼承問題才有意義，因為此時已經出現繼承法上的個人財產，前述案件就是適例。本案中，其他戶員均已遷出，原戶內只剩老張夫婦二人，他們去世后，原屬他二人準共有的宅基地使用權和宅基地上的房屋能否被繼承，如果可以被繼承，則應當如何進行？我國現有法律未明定宅基地使用權能否繼承，筆者認為，宅基地使用權能否被繼承，不能一概而論，應該區分宅基地上是否已建房屋等建筑物或者附屬設施{4}來討論。

　　宅基地上未建房屋情形下宅基地使用權的繼承問題

　　長期閑置宅基地為我國法律所禁止。但實踐當中，有不少宅基地因為各種各樣的原因空置，亦未被村集體經濟組織收回{5}，我們將這種沒有建造房屋的宅基地使用權稱為單純的宅基地使用權。對這類宅基地使用權繼承，從現有的法律規定及相關法理分析，均不宜被繼承。

　　1．宅基地使用權的福利性質決定其不宜被繼承。宅基地分配制度帶有明顯的福利分配色彩{6}，極具社會保障功能。村集體經濟組織可依據成員的具體情況，如宅基地自然滅失、村民戶內成員增減等，重新調整、分配宅基地，行政配給的色彩濃厚。宅基地若未建房屋，意味著沒有增殖或者權利（如房屋建成后產生的所有權）與之添附，如果允許這類宅基地使用權被戶外人繼承，那么，就出現已有住房的村民另外享有宅基地，宅基地的福利性質將被極大弱化，而且將助長某些人通過各種非法手段獲取宅基地，從而造成對耕地的蠶食。

　　2．宅基地使用權取得的身份性基礎決定其不宜被繼承。集體經濟組織成員的身份是宅基地使用權取得的前提和基礎，后者一旦設定，就具有極強的人身依附性，一旦該身份滅失，宅基地使用權就失去了存續的基礎。沒有建造房屋，意味著宅基地上只存在宅基地使用權而不存在如房屋所有權等其他權利，此時，如果農戶內全部成員死亡，則使用權人不復存在，準共有狀態消滅，宅基地使用權因無主體而歸于消滅，繼承客體消滅，不存在被繼承的問題。

　　3．單純的宅基地使用權的繼承沒有得到現行法律的支持。繼承法第三條對可繼承的遺產范圍進行了規定，包括：（1）公民收入；（2）公民的房屋、儲蓄、和家禽……（7）公民的其他合法財產。在上述范圍中，并未對宅基地使用權進行明確規定。那么，宅基地使用權能否歸入第（7）項“其他合法財產”中？上述七項權利可以歸納為四個方面：公民的財產所有權；與財產所有權相關的財產權；債權；知識產權中的財產權。{7}“其他合法財產”實際上就是指與財產所有權有關的財產權，即他物權，包括：抵押權等擔保物權，也包括土地承包經營權、宅基地使用權等用益物權。擔保物權具有完全的處分權能，可以進入市場進行流通獲得進一步的增殖利益，因而具有完整的財產屬性，而宅基地使用權，權利主體是特定的村集體經濟組織成員，其流轉（主要指轉讓）向來為我國法律及政策嚴格限制{8}，財產屬性大為減弱{9}，人身屬性居于強勢地位，因而在法律沒有明確規定可以繼承的情況下，不宜作為財產繼承。

　　宅基地上已建成房屋情形下宅基地使用權的繼承問題

　　如果農戶內成員全部亡故，宅基地上的房屋是否能夠作為遺產繼承？根據繼承法第三條第二款第（二）項規定，房屋屬于遺產范圍，可以繼承。需要明確的是，在戶內最后一個成員亡故之前，房屋仍然屬于家庭共有財產，但是，共有人只有一個人，發生權利主體的混同，所有權主體成為單一的主體，共有財產可以作為最后一個成員的個人財產，在本文所涉案件中，因老張是戶內最后一個亡故的成員，所以，在其亡故之前，房屋可以作為其個人財產，符合繼承法第三條第一款關于“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產”之規定。

　　既然房屋所有權可以繼承，那么，房屋所占宅基地的使用權能否繼承？在回答這個問題之前，我們先將繼承人梳理為以下幾種情形：已經與被繼承人分戶生活，未擁有但符合宅基地申請條件的同一集體經濟組織成員；已經與被繼承人分戶，并已經申請到宅基地的同一集體經濟組織成員；其他集體經濟組織成員（戶口已經從本集體經濟組織遷出）；已經成為城鎮居民。

　　第一種情形，繼承人得繼承房屋項下宅基地使用權并無疑問。問題是二、三、四種情形，分別映射繼承人已有宅基地、戶口遷出但仍為農村居民、已為城鎮居民三種樣態下能否繼承宅基地使用權。有人認為，宅基地使用權是特殊的用益物權，獲得的前提是權利人的集體經濟組織成員的身份，如果戶口外遷或落戶到城鎮，即使可以繼承房屋的所有權，也不能繼承宅基地使用權；又因為受到土地管理法“農村村民只能擁有一處宅基地”規定的限制，即使是同一集體經濟組織成員，如果已經擁有一處宅基地，則同樣不能繼承宅基地使用權。在這樣的理念指導下，實務中法院往往會判決公民限期拆除房屋或將其房屋轉讓給符合宅基地申請條件的本集體經濟組織成員，或者在判決中作出限制：不得翻建、拆建，在房屋損毀、滅失后不得再建，這種處理方式實質上是不認可繼承人對宅基地使用權的可繼承性。

　　應當看到，建有房屋的宅基地使用權繼承與單純的宅基地使用權繼承不同，前者宅基地的權利結構已經發生了重大改變：在原有宅基地使用權之上又添附了新的權利——房屋所有權，此時，法律適用的基礎、利益平衡的支點均已變化，不宜再從單純的宅基地使用權的角度否定房屋項下宅基地使用權的可繼承性。筆者認為，無論繼承人戶口是否遷出、是否仍為農村居民、是否已經擁有宅基地，當房屋作為遺產被繼承時，其項下的宅基地使用權也應當被一體繼承，這既符合法律規定又有利于保護農民的私有財產權，更能夠長遠保護農民的合法權益。

　　1．宅基地使用權隨房屋所有權一并繼承具有法律基礎。物權法、土地管理法等法律、政策明確禁止城鎮居民購置宅基地，但并未禁止對宅基地使用權的繼承，相反，深入解讀相關規定，往往能夠得出支持性的結論。

　　第一，宅基地使用權應當隨房屋被繼承是“房地一體”原則的必然要求?！胺康匾惑w”意味著“房隨地走”、“地隨房走”。只有“房地一體”權利人才能完整地享有房屋的所有權，體現出對所有權的尊重和保護。房屋及其附屬設施不是空中樓閣，其建造必然要占用一定的土地，離開了土地，房屋就成了一堆一文不值的瓦礫，所謂“皮之不存毛將焉附”，即是此理，故而，房屋的轉移必然導致土地使用權的移轉。繼承法第三條規定的遺產范圍包括了房屋，且沒有區分城市或者農村的房屋，亦沒有對繼承人的身份資格及是否擁有房屋作出限制。房屋可以繼承移轉，項下的宅基地使用權依據“地隨房走”原則，當然移轉至繼承人。如果因為繼承人是城鎮居民或者戶口已經遷出或者已經擁有宅基地，法院否定宅基地使用權隨房屋繼承，那么，繼承人繼受的將是沒有土地使用權的小產權房，將面臨著房屋不能翻建、房屋一旦滅失后土地被收回、限期拆除房屋或限期轉讓等等不利后果，實際上造成對公民私有財產權的限制。只有允許宅基地使用權隨房屋不受限制地繼承，才能保障繼承人對房屋行使完整的占有、使用、受益、處分的所有權權能，確保農民的合法權益。

　　第二，宅基地“一戶一宅”原則在房屋繼承中不宜機械適用。宅基地使用權的取得分為原始取得和繼受取得，前者指依據法律的直接規定將農民擁有的宅基地所有權轉變為宅基地使用權；后者以創設繼受取得為常態{10}，創設繼受取得以申請為主。土地管理法第六十二條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，通觀整個條文，無論是“其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，還是“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府批準”以及“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，都是在圍繞宅基地的創設繼受取得展開規定，從本條的整體規范的角度理解，所謂“一戶一宅”實際上是在規制宅基地的申請行為，其準確理解應當為“一戶只能申請一處宅基地”{11}，至于設定繼受取得后因法律事實（如繼承）的發生的權屬變化不應當受此限制。因而根據繼承法第三條的規定發生的宅基地使用權的繼承屬于因法律直接規定發生的權屬變更，不能以“一戶一宅”原則機械性地否定宅基地使用權的繼承。

　　另外，從法律效力的階位上分析，繼承法是1985年由全國人民代表大會制定通過，屬于高階位的法律，而土地管理法則是1986年由全國人大常委會制定通過，屬于階位相對較低的法律，根據法律適用的規則，繼承法的有關規定應當優先適用于土地管理法。前文述及，宅基地使用權當然隨著房屋所有權的繼承實現轉移，繼承人可不受“一戶一宅”原則限制，安之若素地享有宅基地使用權。

　　2．宅基地使用權隨房屋所有權一并繼承具有社會基礎。隨著統籌城鄉協調發展日益成為各方的高度共識，宅基地使用權的合法繼承具有的保護農民的合法財產權益、破除城鄉二元體制、構建和諧村居環境的制度功能日益顯現，此時，司法應當因勢利導，通過裁判積極回應社會需求。

　　第一，承認宅基地使用權的隨房屋所有權一并繼承能夠充分發揮用益物權的價值功能，保護農民合法權益。宅基地使用權性質上屬益物權，從用益物權的本質出發，權利人得獨立支配標的物獲得收益并得依法行使處分權，其用益的指向就是建造房屋，滿足居住權。但我國宅基地制度具有濃厚身份和福利色彩，處分權能受到了嚴格限制（指單獨轉讓），財產屬性大大削弱。然而，當宅基地上建造房屋之后，宅基地使用權便與房屋所有權緊密結合成為后者須臾不可離之所在。同時，我國社會面臨著由農業社會到現代工業社會的轉變，農村宅基地承載房屋、保障居住等傳統功能逐步萎縮，而財富儲存功能、產業空間聚集功能、土地增值等新興功能不斷加強，宅基地使用權的財產屬性被極大激活，連同房屋成為農民最重要的財產，具備了在不同主體之間流傳的可能性。在當前我國法律和政策均限制農村房屋買賣、抵押、出租的前提下，承認宅基地使用權隨房屋一并可以不受限制地被各種身份的繼承人繼承，可以充分挖掘宅基地使用權本應具備的財產功能，落實農民對自身財產的處分權利，從而對其合法權益實現更為完備的保護。

　　第二，承認宅基地使用權的隨房屋所有權一并繼承有利于構建和諧的農村社會。在傳統儒家思想的影響下，我國農村一直有一種“祖屋”情結，尤其在農村，有不少老宅是祖傳的房屋，慶典、祭祀也常與其密切相關，它不僅僅是一間房屋，更是凝聚家庭甚至整個家族的紐帶，成為一種文化符號和精神象征，匯聚了家庭成員的榮譽感和歸屬感，對于從農村遷居到城鎮抑或是從本村遷到鄰村的人而言，老宅更是感情的歸宿。所以，無論戶口是否遷出，老宅都應該是全體家庭成員共同的精神和物質財富。所以，當被繼承人死亡后，所有享受繼承權的家庭成員，無論是否是本集體經濟組織成員，無論是否符合宅基地申請條件，都有權繼承老宅以及其項下的宅基地使用權，這合乎人情，順應民心，與科學發展觀、構建和諧農村的目標不謀而合。

　　第三，承認宅基地使用權的隨房屋所有權一并繼承有利于破除城鄉二元結構，促進城鄉一體化發展。其一，建國初期基于各種考慮，人為地將公民分為農業和非農人口進行管理，并依此實行不同的土地使用權制度，直至今天發展成為建設用地使用權和宅基地使用權制度。兩種制度的開放程度不同，城市遠比農村開放程度高，在城市，居民對其住宅擁有完全的所有權，可以自由地抵押、轉讓和繼承，與其房屋緊密相連的國有土地使用權也按照“地隨房走”的原則一并流轉；而農村卻恰恰相反，宅基地使用權的行使收到頗多限制。這與物權法的物權平等原則以及統籌城鄉發展的大背景格格不入。如果承認建有房屋的宅基地使用權能夠在不同戶籍的主體特別是能夠為城鎮戶口的繼承人繼承，那么無異于在宅基地使用權的流轉領域中，找到了一條既不為現行法律嚴格禁止，又能實現城鄉土地使用權要素連通的路徑。其二，據統計，到2020年，我國城鎮居民總人數要增長3億以上，每年將有1500萬農民進城成為城市居民。{12}如此龐大的人群實現戶籍身份的轉換，如果允許他們繼承農村老宅的宅基地使用權，則可以進一步化解城鄉二元結構的藩籬，實現土地使用權在城鄉之間有限度地流轉，為下一步農村土地使用權制度改革埋下伏筆。需要強調的是，允許城鎮居民或者已有宅基地的村民繼承宅基地使用權與允許宅基地使用權的買賣不同，后者情況下，有人認為如果允許農民賣掉唯一房產，會造成居無定所，給社會帶來不穩定因素，但是在前者情況下不會產生這樣的問題，原房屋的所有人和宅基地使用權人已經作古，再也不可能對社會提出任何索求了，不會引發農村社會的不穩定。

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　　【注釋】
　　{1}江平主編：《中國物權法教程》，知識產權出版社2007年版，第353頁。
　　{2}崔建遠：《物權：規范與學說——以中國物權法的解釋論為中心》，清華大學出版社2011年版，第589頁。
　　{3}陳華彬：《民法物權論》，中國法制出版社2010年版，第530頁。
　　{4}為討論方便，本文關于宅基地上的建筑物及其他附屬設施的概念，簡化為僅僅是就房屋進行討論。
　　{5}如，宅基地上只有一定的設備或者裝置長期為權利人使用，但不足以認定為附屬設施。
　　{6}孫慧：“農村宅基地流轉法律問題研究”，載《經濟與法》2009年第5期。
　　{7}陶希晉總主編、劉春茂主編：《中國民法學·財產繼承》，人民法院出版社2008年版，第67頁。
　　{8}王留彥：“宅基地使用權與房屋繼承權的沖突探析”，載《改革與戰略》2011年第10期。
　　{9}關于民法中財產的特征，德國學者卡爾·拉倫茨教授曾有過論述：“只有權利屬于財產，所有具有金錢價值的權利才屬于財產；它們是權利，但這些權利在正常的關系下可以以金錢價值來出讓或轉變為金錢……”參見卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》，謝懷栻等譯，法律出版社2002年版，第410頁。
　　{10}崔建遠：《物權：規范與學說——以中國物權法的解釋論為中心》，清華大學出版社2011年版，第591—592頁。
　　{11}王利明：《物權法論》，中國政法大學出版社2003年7月版，第474頁。
　　{12}王春偉、田英、丁照勇：“我國農村宅基地使用權流轉問題的法律思考”，載《商業時代》2009年第17期。