慶陽誠嘉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)孟壩行政村村民委員會(huì)合同糾紛案

本案關(guān)注點(diǎn)：涉及農(nóng)村集體土地的《合作開發(fā)協(xié)議書》，因所占土地為集體耕地，用于非農(nóng)建設(shè)，違背了國家強(qiáng)制性規(guī)定，屬于《中華人民共和國合同法》第五十二條“違法法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的情形，所涉合同應(yīng)屬無效合同。

（2013）慶中民初字第19號(hào)

　　原告人慶陽誠嘉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。
　　法定代表人張杰，該公司董事長。
　　委托代理人胡炯文，甘肅泰豐律師事務(wù)所律師。
　　委托代理人崔立成，該公司業(yè)務(wù)經(jīng)理。
　　被告人鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)孟壩行政村村民委員會(huì)。
　　法定代表人劉邦興，該村委會(huì)主任。
　　原告慶陽誠嘉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱誠嘉公司）與被告鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)孟壩行政村村民委員會(huì)（以下簡稱孟壩村委會(huì)）合同糾紛一案，本院受理后，依法組成合議庭，于2013年5月21日公開開庭進(jìn)行了審理。原告誠嘉公司的法定代表人張杰，委托代理人胡炯文、崔立成，被告孟壩村委會(huì)的法定代表人劉邦興到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　原告誠嘉公司訴稱：2011年10月10日，原被告雙方簽訂了失地農(nóng)民安置城合作協(xié)議，約定被告向原告提供120畝土地，用于建設(shè)農(nóng)民安置城。計(jì)劃分兩期建設(shè)，第一期建設(shè)用地63.82畝，由鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)中心自然村提供，第二期建設(shè)用地57.74畝，由孟壩鎮(zhèn)新民自然村提供。兩期建筑總面積77000平方米，16.5％的面積歸被告，剩余面積歸原告銷售。隨后雙方又簽訂補(bǔ)充協(xié)議，約定第一期63.82畝總住宅建筑面積原告除交付6754平方米住宅面積給被告外，一層兩間商鋪給被告做衛(wèi)生所使用，在住宅面積中扣除。協(xié)議簽訂后雙方組織實(shí)施第一期安置城建設(shè)。原告支付中心自然村村民第一期建設(shè)用地土地使用補(bǔ)償金306.201萬元，支付村委會(huì)土地補(bǔ)償款20萬元，并投入施工。2012年鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)政府通知原告，正在建設(shè)的一期項(xiàng)目建設(shè)用地轉(zhuǎn)為普通商品房建設(shè)用地。2012年12月10日孟壩鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)原縣國土局、城建局、規(guī)劃局聯(lián)合發(fā)布告示確定原告正在建設(shè)的一期項(xiàng)目用地轉(zhuǎn)為普通商品房建設(shè)，并申明原告已經(jīng)繳納了國有土地出讓金、規(guī)劃費(fèi)、城建費(fèi)。后省政府下發(fā)甘政國土發(fā)（2013）133號(hào)文件，將原告施工的一期建設(shè)用地征收為國有，用于普通商品房建設(shè)，明確規(guī)定不得改變用途。現(xiàn)因政策變化致使雙方簽訂的失地農(nóng)民安置城合作協(xié)議及補(bǔ)充協(xié)議的基礎(chǔ)發(fā)生重大變化，且雙方的合作開發(fā)協(xié)議存在違法性，鎮(zhèn)原縣國土局曾對(duì)原告作出了“責(zé)令停止違法行為通知書”，要求原告停工，并責(zé)令拆除已經(jīng)建設(shè)的工程。合同已無法實(shí)際履行，雙方多次協(xié)商未果，請(qǐng)求：1．判決解除雙方簽訂的失地農(nóng)民安置城合作協(xié)議及失地農(nóng)民安置城合作協(xié)議補(bǔ)充協(xié)議；2．判決被告返還原告支付的土地補(bǔ)償款326.201萬元；3．由被告承擔(dān)本案全部訴訟費(fèi)用。
　　被告孟壩村委會(huì)答辯認(rèn)為：1．雙方的協(xié)議屬合作開發(fā)。是建立在失地農(nóng)民安置和新農(nóng)村建設(shè)的政策基礎(chǔ)上達(dá)成的一致意見，且有鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和相關(guān)文件為依據(jù)，合作開發(fā)協(xié)議符合相關(guān)政策規(guī)定，真實(shí)有效。2該協(xié)議中利益的分配是雙方結(jié)合孟壩鎮(zhèn)其他開發(fā)用地分配方式議定，協(xié)議并未顯失公平。3.雙方簽訂協(xié)議是在2011年10月，而2011年4月被答辯人就經(jīng)秦宗先介紹與中心自然村王濟(jì)民等農(nóng)戶協(xié)調(diào)租地搞房地產(chǎn)開發(fā)事宜，其利用集體土地開發(fā)純屬個(gè)人行為。4．協(xié)議簽訂后，雙方本應(yīng)依最初的新農(nóng)村建設(shè)為由辦理用地手續(xù)，但該項(xiàng)目對(duì)開發(fā)樓層做了限制，投資面臨虧損，后因土地政策緊縮，在鎮(zhèn)原縣開展“兩違”清理工作中，被答辯人按規(guī)定繳納了各項(xiàng)費(fèi)用，土地性質(zhì)發(fā)生變化。目前，答辯人配合被答辯人簽訂了土地有償使用合同，被答辯人也已實(shí)際取得土地使用權(quán)63.82畝，并已經(jīng)投資建成住宅樓房兩棟。5．按照協(xié)議約定，答辯人應(yīng)為被答辯人提供土地63.82畝，答辯人已如約提供，目前答辯人只辦理了27.6畝用地手續(xù)，有7戶農(nóng)民的土地補(bǔ)償款只有借據(jù)，協(xié)議中約定的16.5％樓房面積至今仍未兌現(xiàn)，因土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換，被答辯人的樓房已經(jīng)建成，農(nóng)民生活安置補(bǔ)助費(fèi)無著落，故答辯人不同意解除合同。
　　原告誠嘉公司為支持其起訴理由向本院提供的證據(jù)有：
　　1．企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證。證明原告具備合法主體資格和訴訟主體資格。
　　2．失地農(nóng)民安置城合作開發(fā)協(xié)議復(fù)印件、失地農(nóng)民安置城合作協(xié)議補(bǔ)充協(xié)議、青苗補(bǔ)償費(fèi)收據(jù)、領(lǐng)條13張。證明原、被告簽訂了失地農(nóng)民安置城合作開發(fā)協(xié)議復(fù)印件及失地農(nóng)民安置城合作協(xié)議補(bǔ)充協(xié)議，并部分履行了該協(xié)議，支付被告3469495元。
　　3．鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)政府通知、告示、甘政國土發(fā)（2013）133號(hào)文件、收款收據(jù)兩張、原告繳納土地款憑據(jù)。證明原告據(jù)以和被告合作開發(fā)的土地已經(jīng)被征收，原被告合作的基礎(chǔ)已經(jīng)不存在，該土地屬于國有，原協(xié)議發(fā)生重大情勢變更；原告依法繳納了土地出讓金，該土地的權(quán)利義務(wù)主體為原告和國土部門。
　　4．鎮(zhèn)國土資函字（2013）20號(hào)證明、責(zé)令停止違法行為通知書、國土資源違法后果預(yù)先告知書，證明雙方簽訂的協(xié)議違反國家強(qiáng)制性規(guī)定，已被國土資源部門認(rèn)定為“非法占地”，中心自然村27.6畝地已被轉(zhuǎn)用并征收為國有土地。
　　被告孟壩村委會(huì)為支持其抗辯理由向本院提供的證據(jù)有：
　　1．原告與中心自然村村民王濟(jì)民、蘭李合等簽訂土地收購協(xié)議，地面附著物賠償協(xié)議、領(lǐng)款憑證。證明原告與村民簽訂土地收購協(xié)議屬個(gè)人行為。
　　2．孟壩鎮(zhèn)人民政府104號(hào)文件、鎮(zhèn)原縣人民政府辦公室公文處理單、失地農(nóng)民安置城合作開發(fā)協(xié)議、失地農(nóng)民安置城合作協(xié)議補(bǔ)充協(xié)議、土地有償使用合同。證明雙方簽訂合作開發(fā)協(xié)議及補(bǔ)充協(xié)議，與中心自然村10戶村民簽訂的土地有償使用合同合法、有效。
　　3．孟壩鎮(zhèn)人民政府169號(hào)文件、鎮(zhèn)原縣委社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室文件、孟壩鎮(zhèn)人民政府（2011）164號(hào)決定、孟壩鎮(zhèn)人民政府（2012）72號(hào)文件、孟壩鎮(zhèn)人民政府（2012）160號(hào)報(bào)告、鎮(zhèn)原縣國土資源局土地現(xiàn)場勘測記錄、孟壩鎮(zhèn)人民政府（2012）185號(hào)報(bào)告、鎮(zhèn)原縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃函、孟壩村委會(huì)情況匯報(bào)、村委會(huì)記錄。證明原告能夠積極履行協(xié)議，約定的內(nèi)容客觀真實(shí)。
　　4．借款協(xié)議書、借條。證明原告已經(jīng)履行了租地協(xié)議內(nèi)容，全部兌現(xiàn)了村民的土地租金及附著物補(bǔ)償款，原告曾提交了付款相關(guān)證明，借款協(xié)議是另一種法律關(guān)系。
　　原、被告提交的上述證據(jù)，均經(jīng)過庭審舉證和質(zhì)證。被告對(duì)原告提交的證據(jù)1、2無異議；對(duì)證據(jù)3中的收款收據(jù)及原告繳納的土地款憑據(jù)無異議，對(duì)其他三項(xiàng)有異議，認(rèn)為土地手續(xù)正在辦理辦理之中；告示與實(shí)際不符；鎮(zhèn)政府無資格審批小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)大產(chǎn)權(quán)；國家征地程序一直未進(jìn)行。
　　原告對(duì)被告提交的證據(jù)1的真實(shí)性無異議，對(duì)證明目的有異議；對(duì)證據(jù)2的真實(shí)性無異議，但認(rèn)為雙方約定手續(xù)由提供土地方辦理，雙方協(xié)議違反國家強(qiáng)制性規(guī)定；對(duì)證據(jù)3的1-8項(xiàng)無異議，對(duì)9、10項(xiàng)未發(fā)表質(zhì)證意見；對(duì)證據(jù)4的真實(shí)性無異議。
　　綜合雙方當(dāng)事人的舉證、質(zhì)證意見，本院認(rèn)證意見為：
　　對(duì)原告提交的證據(jù)1、2予以采信，對(duì)證據(jù)3中的通知、甘政國土發(fā)（2013）133號(hào)文件、收款收據(jù)、原告繳納土地款憑據(jù)予以采信；對(duì)告示，因無鎮(zhèn)原縣國土資源局、城鄉(xiāng)建設(shè)局、規(guī)劃局蓋章，不予采信。對(duì)被告提供的證據(jù)1、4予以采信；對(duì)證據(jù)2中的孟壩鎮(zhèn)人民政府104號(hào)文件，因無孟壩鎮(zhèn)人民政府蓋章，不能確定其真實(shí)性，不予采信，其他證據(jù)予以采信；對(duì)證據(jù)3的1-8項(xiàng)予以采信，證據(jù)9、10項(xiàng)原告雖未發(fā)表質(zhì)證意見，但該證據(jù)符合證據(jù)三性，予以采信。
　　經(jīng)審理查明并綜合全案證據(jù)，本院認(rèn)定如下事實(shí)：2011年5月29日，誠嘉公司與孟壩村中心自然村村民王濟(jì)民、蘭李合簽訂了土地收購協(xié)議，約定由誠嘉公司收購該二人的承包地歸誠嘉公司使用，并簽訂了土地地面附著物賠償協(xié)議。2011年10月10日，誠嘉公司作為乙方與作為甲方的孟壩村委會(huì)簽訂了鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)孟壩村村民委員會(huì)與慶陽誠嘉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司失地安置城合作開發(fā)協(xié)議書，該協(xié)議書約定：1．甲方向乙方提供集體耕地120畝，用于新建農(nóng)民安置城，解決新區(qū)建設(shè)征地工作中的失地農(nóng)民居住難問題，計(jì)劃分二期開發(fā)建設(shè)，第一期在中心自然村占地62.26畝，第二期在新民自然村占地57.74畝，規(guī)劃全部擬建多層。2．甲方向乙方提供及共同辦理失地農(nóng)民安置城手續(xù)的相關(guān)資料，費(fèi)用由乙方承擔(dān)，確保批準(zhǔn)文件合法有序后，方可動(dòng)工建設(shè)，否則停建。3．甲方提供的土地確保符合城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃，乙方在施工前必須向甲方提交“選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)”，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審定同意，方可開工建設(shè)。4．甲方全面負(fù)責(zé)處理土地征地問題，于2011年10月交付征用土地給乙方。地面附著物補(bǔ)償款由乙方付款給甲方，由甲方兌現(xiàn)及和村民簽訂合同，同時(shí)給乙方提供銷售有關(guān)手續(xù)資料，保障各項(xiàng)工作正常進(jìn)行。5．合作開發(fā)分配方式。按照規(guī)范設(shè)計(jì)方案實(shí)施，乙方出資可修建筑面積約為77000平方米，經(jīng)多次協(xié)商乙方交付甲方16.5％，總住宅建筑面積12705平方米，其余所建筑面積歸乙方銷售所有，甲方無權(quán)干涉乙方銷售權(quán)。該協(xié)議上同時(shí)注明“補(bǔ)充條款”：乙方協(xié)同甲方完成簽訂土地使用合同，地面附著物補(bǔ)償，并向甲方繳納每畝土地叁萬捌仟元的安置補(bǔ)助費(fèi)。合同簽訂后，孟壩村委會(huì)于2011年10月26日、2011年12月1日分別與中心自然村包括王濟(jì)民、蘭李合在內(nèi)的10戶村民簽訂土地有償使用合同，約定將該十人的承包地有償轉(zhuǎn)讓給孟壩村委會(huì)有償使用五十年，每畝地8.5萬元，并將合同約定的第一期用地交付誠嘉公司。誠嘉公司于2012年3月正式開工。施工過程中，孟壩村委會(huì)與誠嘉公司于2012年8月8日在原協(xié)議基礎(chǔ)上簽訂了鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)孟壩村村民委員會(huì)與慶陽誠嘉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司新農(nóng)村及失地農(nóng)民安置城合作開發(fā)補(bǔ)充協(xié)議，約定：新農(nóng)村建設(shè)失地農(nóng)民安置城一期工程占中心自然村耕地63.82畝，孟壩村委會(huì)可分得建筑面積6754平方米，所建位置坐西向東為1號(hào)樓，一層商鋪除村衛(wèi)生所兩間外其余歸乙方銷售，兩間面積在甲方6754平方米中扣除，家屬樓除甲方協(xié)議所得建筑面積外，其余面積歸乙方銷售，不受甲方任何限制。同時(shí)，誠嘉公司陸續(xù)向村民支付各項(xiàng)費(fèi)用，截至2012年8月27日，誠嘉公司共支付孟壩村委會(huì)土地出讓補(bǔ)償金、青苗補(bǔ)償款、土地定金共計(jì)3469495元。
　　2011年10月14日，鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)人民政府作出政府發(fā)（2011）164號(hào)關(guān)于建設(shè)孟壩鎮(zhèn)失地農(nóng)民安置城的決定，2011年11月14日，鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)人民政府以政府發(fā)（2011）169號(hào)關(guān)于申請(qǐng)孟壩鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)審批的報(bào)告，向鎮(zhèn)原縣委農(nóng)村部提出審批申請(qǐng)，2011年11月17日鎮(zhèn)原縣委社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向孟壩鎮(zhèn)黨委、政府以鎮(zhèn)新領(lǐng)辦發(fā)（2011）20號(hào)關(guān)于孟壩鎮(zhèn)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有關(guān)事宜的答復(fù)函作出答復(fù)，該答復(fù)函中明確答復(fù)本次安置房要符合全縣失地農(nóng)民安置住房建設(shè)有關(guān)規(guī)定。后孟壩鎮(zhèn)人民政府分別于2012年3月14日以政府發(fā)（2012）72號(hào)孟壩鎮(zhèn)人民政府關(guān)于申請(qǐng)孟壩鎮(zhèn)孟壩村新農(nóng)村建設(shè)用地的報(bào)告，向鎮(zhèn)原縣國土局申請(qǐng)辦理用地預(yù)審、2012年6月5日以政府發(fā)（2012）160號(hào)孟壩鎮(zhèn)人民政府關(guān)于申請(qǐng)孟壩鎮(zhèn)孟壩村新農(nóng)村住宅區(qū)建設(shè)的立項(xiàng)報(bào)告，向鎮(zhèn)原縣發(fā)改委申請(qǐng)立項(xiàng)、2012年6月21日以政府發(fā)（2012）185號(hào)孟壩鎮(zhèn)人民政府關(guān)于申請(qǐng)辦理孟壩鎮(zhèn)孟壩村新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃許可的報(bào)告，向鎮(zhèn)原縣規(guī)劃局申請(qǐng)辦理規(guī)劃許可，但相關(guān)部門一直未辦理相關(guān)審批手續(xù)。
　　2012年5月23日，鎮(zhèn)原縣國土資源局向誠嘉公司的法定代表人張杰發(fā)出責(zé)令停止違法行為通知書和國土資源違法后果預(yù)先告知書，明確誠嘉公司的安置城為非法占地，限三日內(nèi)恢復(fù)地貌、并處以487700元的罰款。2013年2月1日，甘肅省人民政府甘政國土發(fā)（2013）133號(hào)甘肅省人民政府關(guān)于鎮(zhèn)原縣2012第37批次城鎮(zhèn)建設(shè)農(nóng)用地專用和土地征收的批復(fù)中同意將鎮(zhèn)原縣孟壩鎮(zhèn)孟壩村集體農(nóng)用地3.6517公頃轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，連同集體建設(shè)用地0.5631公頃一并征收為國有，以上共計(jì)批準(zhǔn)建設(shè)用地4.2150公頃，用于普通商品房建設(shè)，但相關(guān)單位一直未進(jìn)行征地程序，現(xiàn)誠嘉公司實(shí)際占用孟壩村委會(huì)集體用地27.6畝，但土地部門未給誠嘉公司頒發(fā)土地證明。現(xiàn)誠嘉公司已將一期用地中的36.22畝土地歸還孟壩村委會(huì)。
　　本院認(rèn)為，本案爭議焦點(diǎn)問題是：1．孟壩村委會(huì)與誠嘉公司簽訂的失地安置城合作開發(fā)協(xié)議書及補(bǔ)充協(xié)議的效力問題；2．孟壩村委會(huì)是否應(yīng)當(dāng)返還誠嘉公司支付的各項(xiàng)費(fèi)用326.201萬元。
　　誠嘉公司與孟壩村委會(huì)簽訂的失地安置城合作開發(fā)協(xié)議書第一條約定：甲方向乙方提供集體耕地120畝。第六條約定：乙方出資可修建筑面積約77000平方米，經(jīng)多次協(xié)商乙方交付甲方16.5％，總住宅建筑面積12705平方米，其余所建筑面積歸乙方銷售所有。即孟壩村委會(huì)向誠嘉公司提供的集體耕地所建安置城除16.5％歸集體所有外，其余均歸誠嘉公司所有。《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)，兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。本案涉及的安置城所占土地為集體耕地，但大部分用于非農(nóng)建設(shè)，違背了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條“有下列情形之一的，合同無效……（五）違法法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的規(guī)定，誠嘉公司與孟壩村委會(huì)簽訂的失地安置城合作開發(fā)協(xié)議書及補(bǔ)充協(xié)議應(yīng)屬無效合同。
　　合同解除是指在合同有效成立之后，當(dāng)解除的條件具備時(shí)，因當(dāng)事人一方或雙方的意思表示，使合同自始或僅向?qū)硐麥绲男袨椤Ｔ谶m用情勢變更時(shí)，合同解除是指履行合同實(shí)在困難，若履行即顯失公平，法院裁決合同消滅的現(xiàn)象。即不論協(xié)商解除合同還是法院裁決解除合同，均應(yīng)以合同有效為前提條件。誠嘉公司與孟壩村委會(huì)簽訂的失地安置城合作開發(fā)協(xié)議書屬無效合同，不存在解除合同的基礎(chǔ)，故誠嘉公司要求解除合同的訴請(qǐng)不能成立。誠嘉公司基于雙方簽訂的合同從孟壩村委會(huì)獲得土地63.82畝，但只返還了36.22畝，故對(duì)誠嘉公司要求孟壩村委會(huì)返還各項(xiàng)費(fèi)用326.201萬元的請(qǐng)求不予支持。
　　綜上，經(jīng)本院審判委員會(huì)討論決定，依照《中華人民共和國合同法》第五十二條、第五十八條，《中華人民共和國土地管理費(fèi)》第四十三條、第六十三條之規(guī)定，判決如下：
　　駁回慶陽誠嘉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴訟請(qǐng)求。
　　案件受理費(fèi)32896元，由慶陽誠嘉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司負(fù)擔(dān)。
　　如不服本判決，可在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)向本院遞交
　　上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于甘肅省高級(jí)人民法院．
　　

審判長于恒學(xué)
　　代理審判員樊欣
　　代理審判員沈晉芳
　　書記員劉超
　　二○一三年十月八日

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