2015年7月1日，全國人大常委會授權最高人民檢察院在安徽等地開展公益訴訟試點工作，經過三年多的改革試點，公益訴訟制度得到了有益的發展。為了配合行政公益訴訟的有效推進，全國人大常委會于2017年6月7日對《中華人民共和國行政訴訟法》作出相應的修改，通過立法的方式明確規定了行政公益訴訟制度，并將訴訟主體的資格賦予人民檢察院。檢察機關提起行政公益訴訟是基于長期的實踐調研和不斷的理論探索的成果。然而良好的制度需要在具體的司法實踐中加以運用才能凸顯其強大的生命力，當下行政公益訴訟在司法實踐中仍然存在著亟待解決的問題，需要從理論和實踐兩個層面加以梳理，為有效地解決行政公益訴訟存在的問題找準突破口。

一、我國行政公益訴訟的概念和特征

2017年行政訴訟法的修改標志著行政公益訴訟制度已經完成了初期的建構，但是無論是在修改的行政訴訟法或是在最高人民法院和最高人民檢察院出臺的相關司法解釋中，均未對行政公益訴訟的概念加以明確。從目前來看，行政公益訴訟的概念發展主要得益于理論界的貢獻。學界通說認為，“行政公益訴訟制度是客觀訴訟的一部分，相區別于傳統的主觀訴訟，其適用必須以法律的明確規定為前提。”由于當下我國客觀訴訟制度也正處于發展時期，因此，有必要從外延和內涵上厘清行政公益訴訟的概念以及明確其獨有特征，以區別于其他訴訟并以此指導司法實踐。

（一）我國行政公益訴訟的概念厘定

通過與相關概念的比較分析，方能識別出行政公益訴訟的特有內涵。筆者通過原告資格，亦或原告是否具有訴的利益，被告資格，訴訟目的等三個方面對公益訴訟和行政公益訴訟等相關概念予以比較（詳見表一）。廣義的公益訴訟，通常是指任何主體（包括國家行政機關）認為其他任何主體的行為違反法律規定，對國家利益、公共利益或者他人利益造成損害，而向人民法院提起的訴訟。而廣義的行政公益訴訟，其原告需要基于個人利益和公共利益才可以對行政機關的違法行為提起訴訟，因此，其訴訟目的可以是追求公共利益，也可以是為了追求個人利益。“相比較廣義的公益訴訟而言，狹義的公益訴訟在其訴訟目的上排除了個人利益，其訴訟目的只能是為了追求公共利益。”本文中所述的行政公益訴訟，應作狹義上的理解。

概念種類 原告資格限定

（訴的利益限定） 被告資格限定 訴訟目的（是否追求保障公益）

廣義公益訴訟 無 無 保障公共利益

廣義行政公益訴訟 基于個人利益或公共利益 行政主體 保障公共利益（也可以只是追求個人利益）

狹義行政公益訴訟 基于公共利益 行政主體 保障公共利益（排除追求個人利益）

行政訴訟 直接利害關系 行政主體 保障個人利益

（二）我國行政公益訴訟的特征

通過以上對行政公益訴訟相關概念的比較，可以歸納出行政公益訴訟的特征：第一，行政公益訴訟的目的是為了維護公共利益，而且排除了個人利益；第二，行政公益訴訟要求原告具有訴的利益，即當事人只有在行政行為對其造成的后果足夠使得該當事人能夠被明確地界定為利害關系人時才具有；第三，行政公益訴訟的起訴不以損害的實際發生為要件，只要根據相關因素能夠判斷公共利益存在潛在危險即可提起訴訟。

二、我國行政公益訴訟的價值定位

如上文所述，行政訴訟是“民告官”的方式，公民、法人或者其他組織認為其自身利益受到行政行為的侵害提起的，其目的以追求個人利益的保護，是一種“自益行為”。而行政公益訴訟作為公益訴訟的一種類型，并非以個人利益為目的，而是對行政主體違法侵害或者可能侵害公益的行為依法向人民法院提起的訴訟，是一種“公益行為”。

在2018年2月23日出臺的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條明確指出了公益訴訟的主要任務。可以概括為：第一，法律監督作用。人民法院在審理案件中充分發揮司法審判的功能，檢察機關履行法律監督職能；第二，維護法律規范。要維護憲法法律的權威，維護社會公益和國家的整體利益；第三，促進合法行政。能夠督促適格主體依法行使公益訴權，促使行政行為合法，以保障公共利益。由此可見，公益訴訟在通過監督權的行使，促進行政行為合法，維護客觀的法律秩序的同時，已達到了保護公益之目的。

（一）行政公益訴訟以救濟受損公益為立法目的

按照法國行政法學家狄驥的客觀法理論觀點，其認為法律規則都是自然而然地存在，而公共利益便產生于這樣的法律之中，但是公共利益的具體所指仍然需要由公共權力加以確定，最終，只能通過制定法律來確定何為公共利益。因此在法國公法的邏輯中，法律即為公共利益，當違反法律的行為之時便是公共利益遭受損害之際。糾正違法行為即是在維護公共利益，行政公益訴訟的價值即在此處。

（二）行政公益訴訟為維護法規秩序為價值導向

狄驥客觀訴訟的核心，就是通過當事人對違法行政行為提起訴訟，以達到維護法律所確定的客觀規范體系。當下我國行政訴訟的原告主體資格賦予了檢察機關，其提起行政公益訴訟的目的顯然不是為了維護個人的利益，而是基于公共利益的整體考量，也是為了維護整個法律規范的秩序。

三、安徽省行政公益訴訟的司法實踐

行政公益訴訟在理論上有著獨特的價值定位，而實踐中行政公益訴訟能否正確定位自己的價值目標，符合立法要求和司法理念，需要進行實證研究。因此，筆者以安徽省試點以來行政公益訴訟裁判為分析視角，利用歸納分析的方法對樣本加以梳理，并將司法實踐中的情形進行類型化分析，進一步總結出實踐中存在的相應問題。

（一）整體情況

“安徽省自2015年7月開展公益訴訟試點以來，共摸排公益訴訟線索3403件，辦理公益訴訟案件2132件，其中訴前程序1907件，提起訴訟225件，提起行政公益訴訟案件51件。筆者以“行政公益訴訟”和“安徽省”為關鍵詞，通過“中國裁判文書網”進行檢索，共收集到裁判文書51份。排除重復計算以及指定管轄、移送管轄等不涉及實體問題的裁判文書，實際有效的行政公益訴訟裁判文書共計 41份。

（二）訴訟理由

在行政公益訴訟涉案類型方面，涉及生態環境和資源保護領域的案件有25例，占總數的61%；涉及國有資產保護的案件有6例,占總數的14.6%；涉及國有土地使用權出讓的有3例，占總數的7%。由于行政公益訴訟制度實施不久，新增的食品藥品安全領域尚未有提起行政公益訴訟。在行政公益訴訟制度確立以后，提起行政公益訴訟的數量顯著提升,且半數以上的案件均是因行政機關的違法行為所致，這也由此表明了行政公益訴訟制度設立的必要性。同時，行政公益訴訟案件數量上的增加，亦顯示了檢察機關對行政機關違法行為的督促和懲治的力度，以及履行行政公益訴訟主體職責的體現。

（三）訴訟程序

第一、檢察建議程序。根據統計的數據發現，大部分行政公益訴訟在訴前程序中就得到了解決，行政機關在收到檢察機關的檢察建議后能夠及時履行其職責，保障了公共利益，從而未進入訴訟程序，凸顯了訴前建議程序在行政公益訴訟中的過濾作用。

第二、訴前保全程序。根據司法實踐中的案例顯示，檢察機關在提起行政公益訴訟之時，公共利益的損害已經產生，并且有半數左右的行政公益訴訟案件在判決后，已無繼續履行的必要性或可能性，造成了公共財產或資源的巨大損失。提起公共利益訴訟的目的即是為了保障公共利益，在公共利益已經造成損害的情形下，為了避免損害的加劇或規避損害進一步擴大，便需要采取相應的訴前保全，那么規范和制定相應的訴前保全程序也就很有必要。

（四）審結方式

行政公益訴訟制度試點期間即2015年7月1日至2017年7月1日內共提起12例行政公益訴訟案件，行政公益訴訟制度設立以來即2017年7月1日至今，共提起29例行政公益訴訟。從裁判結果上來看，其中確認行政機關的行政行為違法的案件有33例，判決行政機關繼續履行的案件有21例，責令行政機關采取補救措施的有2例。

四、我國行政公益訴訟司法實踐的問題分析

(一）訴訟請求不完善

根據安徽省司法統計數據顯示，我國行政公益訴訟請求大多集中在確認之訴和履行之訴。通常確認之訴發生在行政機關的違法行政行為已經造成危害，履行相關行政行為或繼續履行相關行政行為已無實際意義時，只能確認行政機關的行為違法，而無具體的補救措施。

行政公益訴訟發生在檢察機關對行政機關提出檢察建議，經過檢察機關的督促后其仍不履行相應的行政職責之后。在此種情況下，即使行政機關被判決繼續履行行政行為，該履行行為若無具體的履行要求，仍然不能達到行政公益訴訟的預期效果，所以對補救類的訴訟請求予以進一步細化和完善，更能夠有效地監督行政機關的履職行為。

（二）訴訟主體不多元

從行政公益訴訟制度的試點到確立，提起行政公益訴訟的任務一直由檢察機關承擔，作為公共利益的切身利益相關者的公民和社會組織卻無法享有提起行政公益訴訟的權利，使得訴訟主體較為單一。

行政公益訴訟是為了維護社會公共利益而設置，但是行政公益訴訟試點至今，行政機關作為單一的起訴主體如同老虎盤踞在行政公益訴訟這座山上，沒有其他主體能夠作為訴訟主體進入行政公益訴訟程序。究其實質，應是自行政公益訴訟試點到確立實施再到今日，其制度的運行尚短。作為公民和社會組織在沒有強有力的公權力支撐下難以對作為被告的行政機關提起訴訟，更談不上公民和社會組織產生一定的威懾力從而督促行政機關履行其應盡的職責和貫徹維護社會公共利益的根本目的。

（三）訴訟范圍不明確

行政公益訴訟的受案范圍僅局限于“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓”等四個領域。僅僅這幾個領域的行政公益訴訟的推行，就使得大量的環境污染及破壞情況得到遏制和懲處，也使得國有土地使用權出讓亂象減少，有效避免了國有資產的流失。因行政公益訴訟范圍的有限性，目前仍有大量的社會公共領域處于行政公益訴訟的法外狀態，致使尚不為人知的國家和社會利益受損卻無法避免和補救。為此，只有不斷地明確和調整擴大訴訟范圍，才能更好地構建好社會公共利益的保護網，繼而有效地避免公共利益的損失。相較于民事公益訴訟新增了英雄烈士保護領域，行政公益訴訟的受案范圍同樣具有擴大的可行性和空間性。例如，在財政專項補貼資金管理、公務員獎金福利發放及機關“樓堂館舍”建設等領域能否納入行政公益訴訟的范圍，有待進一步探討。

（四）訴訟程序不科學

每一個訴訟制度的存在，必然需要相應的程序去規范和保障其運行。而行政公益訴訟卻沒有完善齊備的程序設置去保障，諸如缺少行政公益訴訟利害關系第三人、當事人上訴、撤訴以及案件中止等方面的規定。值得一提的是，行政公益訴訟制度具有自身的特殊性，即提起行政訴訟的主體并非基于自身的直接利益受侵害的主體，故行政公益訴訟制度中應當設立相應的保障制度，以激勵具有起訴資格的原告提起行政公益訴訟，但行政公益訴訟的所有法律規定與條款均未涉及該領域。

五、我國行政公益訴訟制度的鼎新措施

（一）訴訟請求規范化

“國家利益或者社會公共利益可能不是因為行政主體行為直接導致受損，但若行政機關沒有及時依法履行職責、制止違法行為和采取補救措施，使得損害呈擴大的趨勢，則行政機關不可推卸地對此負有責任。”檢察機關向法院提起行政公益訴訟，不能僅要求確認行政機關違法、履行職責等，還應當向行政機關適時的主張“損害賠償”，否則受到侵害的利益將不會得到及時恢復，也無法督促行政機關及時履職。

有的學者認為，向行政機關主張“損害賠償”對其起不到實質性的監督作用，因為該損害賠償金仍來源于國家財政而非行政機關本身，并不會影響到行政機關的自身權益。但筆者認為，行政機關的年度財政預算資金是事先核定的，若其承擔了損害賠償責任，那么當年度的可用資金必然減少，行政機關的切身利益將明顯會受到實質性的影響，故檢察機關向行政機關主張損害賠償，可以在一定程度上督促其依法履行職責。

（二）訴訟主體多元化

社會治理領域紛繁蕪雜，僅僅依靠檢察機關的力量難以解決在公共利益上存在的矛盾。檢察機關提起公益訴訟有其優勢也必有其不可否認的劣勢，例如有限的司法資源如何應對不斷變化的案件類型及日益攀升的案件數量。若公民和社會組織作為公益訴訟的提起者，在與其利益相關的情形下，則能夠更好地發現和督促行政機關履行相應的職責，從另一角度上而言，也能夠分擔和減輕檢察機關的訴訟壓力。

基于對公共利益維護的公民及社會組織均能作為行政公益訴訟的原告，如法國在公益訴訟中就采用雙軌制，即公益訴訟主體即可以是檢察機關，也可以是公民或者公益組織。公益訴訟主體的擴充也將使公權力與私權利更好地結合在一起，彌補各自的不足，運用多方的共同努力和各自優勢更好地服務于公益訴訟制度，進而推進實現保護公共利益的目的。

（三）訴訟范圍明確化

在立法上,當前各國的受案范圍大致有概括式、列舉式、混合式三種模式。我國行政公益訴訟立法上采用的是列舉式，在“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓”等四個領域對行政公益訴訟的范圍作出了規定，使其范圍局限于此，一定程度上束縛了公益訴訟制度的發展。雖然立法上使用了“等”這個詞語，看似給予了檢察機關一定的自由裁量權，但據上文數據顯示，安徽省行政公益訴訟的受案范圍僅限這四個領域，實質上并無深入到其他領域，使得“等”等于“無”。

法律制度的設置具有前瞻性,才能適應社會經濟生活的不斷發展變化，才能保障制度與時代接軌，行政公益訴訟制度也如此，列舉式的受案范圍必然不能隨著社會經濟的發展而不斷變化、不斷調整。當前，在公民權利意識不斷發展的趨勢下，行政公益訴訟制度將或多或少地受此影響，只有公益訴訟的適用范圍明確化，將現在的列舉式范圍轉變為混合式范圍即采取“兜底+列舉”的方式，才能大大提高行政公益訴訟制度的適用，進而更好地保護公共利益。采取“列舉+兜底”的方式明確行政公益訴訟的受案范圍，既涵蓋到對重大公益利益有損害且又無適格原告、現實又較為緊迫的情形又能為行政公益訴訟日后的發展留下適宜的空間。

（四）訴訟程序科學化

生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓”等四個領域中任何一個領域案件的發生都將給公共利益造成不可彌補的損失，甚至對人民的人身健康和生活環境造成難以估量的損害。再者行政公益訴訟若持續時間較久，必然會使得損害進一步地擴大，及時止損是必要之措。反觀民事訴訟上的行為保全與財產保全和刑事訴訟上的證據保全均充分說明在行政公益訴訟領域設立訴前保全及未申請保全導致利益受損處罰措施的必要性，唯此，才能有效地實現行政公益訴訟維護公共利益的立法目的。

來源：宣城市中級人民法院