家事審判改革中幾項創新制度的構建

—呼和浩特市中級人民法院家事審判工作調研報告

為貫徹以人民為中心的思想，推動家事審判工作改革，發揮家事審判職能作用，最高人民法院自2016年6月1日起在全國范圍內選擇部分法院開展家事審判方式和工作機制改革試點工作。2018年6月，最高人民法院在總結試點工作的基礎上，制定了《關于進一步深化家事審判方式和工作機制改革的意見（試行）》，該意見確定家事審判方式和工作機制改革的方向目標為:維護婚姻家庭和諧穩定，依法保障未成年人、婦女和老年人的合法權益，培育和踐行社會主義核心價值觀，促進社會和諧健康發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要和對家事審判工作的新需求新期待。為了借鑒其他法院的先進經驗，更好地開展我市的家事審判工作，呼和浩特市中級人民法院于2019年上半年，先后赴上海市第一中級人民法院、深圳市中級人民法院、貴陽市南明區人民法院和包頭市昆都侖區人民法院等進行了家事審判方式和工作機制改革方面的調研。本報告以多家法院在家事調解、家事調查、心理疏導、財產申報等制度方面的創新做法為切入點，闡述這些制度的具體內容和內涵，并思考其中對我市今后家事審判工作的有益啟示。

一、調研的總體概況

（一）家事調解制度

由于家事案件具有身份屬性和財產屬性的雙重性質，人民法院審理家事案件，必須增強調解意識，拓展調解方式，創新調解機制，提高調解能力。除了婚姻效力、身份關系確認、人身安全保護令申請等根據案件性質不能進行調解的案件外，調解工作貫穿于案件審判的全過程。

基于人民法院存在案多人少的矛盾，調解工作需要緊緊依托特邀調解。上海市第一中級人民法院特邀調解工作的具體做法為：長寧區司法局選派資深調解員組成調解組織進駐人民法院辦公，人民法院提供調解辦公場所，并通過立案前的案件繁簡分流機制，將調解可行性強的案件委派給該調解組織，該調解組織依法對案件進行調解，促使當事人在平等協商基礎上達成調解協議，解決糾紛。調解組織成員的勞務費用由司法局負擔，并根據調解案件的多少作為績效考核標準。司法局將該調解組織的成員建立名冊，設定入冊條件，以規范和保障調解質效。因經費較有保障，且關系已經理順，上海市第一中級人民法院該項工作開展較好。

貴陽市南明區人民法院的家事調解工作的開展與上海市第一中級法院的相關做法類似。將調解組織的成員建立名冊，共22名入冊成員。該22名成員兼具家事調解員和家事調查員雙重身份，參與家事案件的調解辦理。

深圳市中級人民法院于2013年11月7日制定實施了《家事案件調解員工作規程》，以規范家事調解工作。該規程對家事調解員的從業條件提出了要求，即“家事案件調解員應當品行端正，具有豐富的社會知識、經驗和高度的責任意識”。該規程除了對家事案件調解員的選任程序、公布程序、回避制度、調解時遵循的工作要求、調解的期限、保密制度、從業禁止等進行了詳細規定以外，還要求人民法院會同民政、司法、婦聯等單位定期組織家事調解員參加法律、心理學、調解技能等方面的培訓。為了推進家事糾紛多元化解決機制，有效整合司法、婦聯力量，加大人文關懷力度，構建合力解決體系，深圳市中級人民法院與深圳市婦女聯合會共同制定了《關于建立家事糾紛協調解決機制的若干意見》及備忘錄，與司法局、公益事業發展中心就建立專業化的家事調解員制度進行了規定。

包頭市昆都侖區人民法院以昆區黃河西路社會綜合治理中心為平臺，與法澤志愿者協會等單位合作建立了專門的家事法律服務室及家事糾紛調解室。同時還在昆區前進街道辦事處社會治理服務中心設置了家事巡回法庭，巡回法庭承載了“送法進社區”以及參與矛盾糾紛化解的多種功能，成效顯著。同時，昆都侖區人民法院有效整合當地檢察院、公安局、司法局、婦聯、社區等各方機構的力量，建立了多方協作機制，構建家事糾紛綜合協調解決機制。

（二）家事調查制度

家事案件審理過程中，對于需要進一步查明的事項，人民法院可以自行調查取證，可以委托相關機構進行調查，也可以委托家事調查員對特定事項進行調查。按照《最高人民法院關于進一步深化家事審判方式和工作機制改革的意見（試行）》的要求，人民法院根據家事案件審理需要，可以委托家事調查員調查。家事調查員調查的事項主要包括：當事人的個人經歷、性格、教育程度、身心狀況、家庭情況、夫妻關系、居住環境、工作情況等；對子女的撫養情況、子女的心理狀況及學習狀況等；對老人的贍養情況及其他需要調查的事項。家事調查員經司法行政、教育部門、婦聯、共青團、社區等單位及基層群眾組織推薦后，由人民法院選任。人民法院可以邀請人大代表、政協委員、人民陪審員、人民調解員、專家學者、律師、基層法律服務工作者、仲裁員、退休法律工作者、基層工作者以及其他具有社會、人文、法律、教育、心理、婚姻家庭等方面專業知識的人員加入家事調查員名冊。該制度具體實施的慨況為：

貴陽市南明區人民法院入冊的家事調查員共22名，入冊成員兼具家事調解員身份，參與家事案件的辦理。該院對家事調查員的具體要求為品行良好、公道正派、熱心群眾工作并具有較強溝通協調能力和豐富的社會知識經驗的人員，具有基層工作經歷和適宜處理家事糾紛專業背景的個人可優先選任。經審判實踐，南明區人民法院啟動家事調查制度的案件占比較小。

深圳市中級人民法院的家事調查制度內容主要包括：建立家事調查員名冊，為入冊的家事調查員頒發證書，并對名冊人員進行管理；上級法院建立的名冊，下級法院可以使用；每一項調查事項，均應由兩名以上家事調查員共同進行調查；家事調查員自人民法院委托調查之日起15日內完成調查工作，向人民法院出具書面調查報告。因為經費相對有保障，深圳中院該制度運行良好，使用率較高，既減輕了辦案法官的取證壓力，也為法官準確判斷案件事實提供了有力支撐。

（三）心理疏導制度

家事糾紛處理過程中，當事人往往經歷雙重心理創傷。按照《最高人民法院關于進一步深化家事審判方式和工作機制改革的意見（試行）》的要求，案件當事人在婚姻家庭中受到心理創傷、情緒波動較大的，人民法院根據實際情況可以建議當事人和未成年人接受心理疏導，人民法院可以與當地政府有關機構或者有關心理學組織機構、心理學教育研究機構建立對家事案件當事人或者未成年人進行心理疏導的協作機制，并規定協作機構負責選派心理疏導師具體實施心理疏導工作。該制度具體實施的情況概括如下：

上海市第一中級人民法院制定了《少年家事案件當事人心理干預工作規程（試行）》，該規程明確規定，在處理家事糾紛案件特別是涉少家事糾紛案件中，為促進化解家事糾紛，減少家事糾紛及訴訟對未成年人心理問題，全面有效保未成年人、婦女和老年人的合法權益，可以運用心理干預的方法。參與心理干預的人員主要包括：與該院簽訂心理咨詢合作協議的心理咨詢機構委派的專業心理咨詢師、本院的心理咨詢志愿者、具有二級心理咨詢師資格的法官及法官助理、專門委托的心理學專家等。心理干預的方法主要包括：心理測評、心理咨詢、心理疏導等。上海一中院規定，心理干預結果可以載入裁判文書之中作為裁判理由，可以作為判后回訪、社會觀護的參考依據。

在離婚糾紛案件的審理過程中，深圳市中級人民法院確立了治療性司法理念，即通過建立一整套心理干預治療機制，為當事人提供可靠有效的心理疏導和心理救治。深圳市寶安區人民法院與深圳市心理咨詢師協會就建立心理疏導機制、創新糾紛處理模式達成了框架合作協議。所開展的實踐工作包括：通過沙盤設備、單面鏡等專業的心理咨詢工具，對當事人及未成年人進行心理評估，出具評估報告供法官裁判參考，協助法官作出正確裁判，以保障婦女、兒童、老年人的合法權益；對家事案件中的未成年人進行心理引導，減少未成年人在婚姻家庭糾紛中受到的情感傷害，避免心理障礙的產生；由心理咨詢師擔任家事調查員，有針對性的到當事人工作、生活的場所進行背景調查，形成調查報告，協助法官的審判，同時幫助法院更為科學、系統地開展案后跟蹤、回訪及幫扶工作。另外，心理咨詢師還利用專業沙盤設備、單面鏡觀察設備等進行心理測評與心理疏導，幫助當事人舒緩對立情緒、修復感情。

貴陽市南明區人民法院對于在案件審理過程中有需要的當事人或發現需要進行心理疏導的相關家庭成員，通過聘請專業的心理咨詢師進行心理疏導，有針對性地進行心理方面的干預治療。

包頭市昆都侖區人民法院則設立了專業的心理咨詢室，聘請了工作經驗豐富、從事心理咨詢工作多年、具有相關資質的專業心理咨詢師4名。在心理咨詢室軟硬件設施構建和設計方面，除營造暖色和舒適的環境外，還準備心理書籍，設立心理咨詢沙盤游戲，為當事人提供心理疏導，平復心理創傷。

（四）財產申報制度

深圳市中級人民法院于2012年8月啟動家事案件審理方式改革之后，即由試點法院設計了專門的家事案件財產申報表，指引案件當事人按照新民事訴訟法規定的誠實訴訟原則，如實填寫家事案件財產申報表，還制定了《深圳市中級人民法院民事審判庭關于規范離婚訴訟當事人如實申報夫妻共同財產的專業法官會議紀要》，規定了申報夫妻共同財產的范圍、債權債務、婚前購買的財產和未如實申報財產需承擔的法律后果等內容。該制度具體實施過程中，對促進當事人的誠信訴訟起到了一定的作用。

貴陽市南明區人民法院對于一方或雙方當事人有可能不如實陳述家庭財產的離婚案件，向雙方當事人發放家庭財產申報表，要求當事人如實申報家庭財產，并明確告知不如實申報財產需承擔的訴訟風險。對申報不實的當事人予以訓誡，情形嚴重者，判令該當事人承擔不利后果。對構成妨礙民事訴訟的，可以采取罰款、拘留等強制措施，以此促進誠信訴訟和夫妻共同財產的公平分割。截止到2019年3月，該院累計送達財產申報表約1300余份，尚未發現申報不實的情況。

（五）離婚證明書制度

結合《最高人民法院關于第一審離婚案件判決生效后應出具證明書的通知》的要求，深圳市中級人民法院于2013年5月16日制定了《關于進一步完善離婚證明書制度的若干意見》。該意見規定，為保護個人隱私，可以在人民法院作出解除婚姻關系的裁判后，向作出生效裁判文書的人民法院申請出具離婚證明書。申請主體、需提交的材料、出具離婚證明書的時間限制、離婚證明書應當載明的編號、應載明的內容以及離婚證明書應載入檔案等內容在規定里均有詳細的規定和要求。深圳市中級法院還在進一步探索借助“智慧法院”建設，與民政部門進行信息共享，力圖把制作成本高、法院工作量大、證明書形式或內容不統一等弊端消除。

上海市第一中級人民法院制定了《離婚證明書制度實施規則（試行）》。實施規則中明確規定，為了方便離婚案件當事人、保護當事人及其未成年子女的隱私所需，可為符合條件者出具《離婚證明書》。同時詳細規定了申請主體、申請方式、申請條件、制作主體、文書樣式、不宜制作離婚證明書的情形等。因為開展的時間較早，當事人對該制度較為了解，使用離婚證明書的案件占有一定比例。

二、呼市法院家事審判開展情況

2016年5月，最高人民法院正式啟動家事審判方式和工作機制改革試點后，自治區高院積極部署落實，制定實施了《內蒙古自治區高級人民法院關于開展家事審判方式和工作機制改革的指導意見（試行）》和《內蒙古自治區高級人民法院關于開展家事審判方式和工作機制改革試點工作的實施方案》，在確立了呼和浩特市新城區人民法院作為全國首批開展家事審判方式和工作機制改革試點法院的基礎上，又確立了呼市中院作為全區試點法院。呼市兩級法院不斷轉變思路，在不同程度上結合自身審判條件，對家事審判進行了積極的探索和改革。

（一）家事調解工作

為聚合家事糾紛處理的多方力量，呼市兩級法院立足審判職能，主動作為，積極與民政、婦聯、司法行政、街道社區等職能部門協調合作，不斷創新家事審判多元化糾紛解決機制，先后出臺了多個實施性文件對家事調解工作進行規范，其中主要包括：呼市中院、呼市司法局和呼市婦聯共同制定的《關于加強婚姻家庭糾紛案件訴調對接工作的實施意見》，呼市中院與呼市司法局制定的《關于建立訴前人民調解中心的實施意見》，賽罕區人民法院制定的《委托婚調委調解案件細則》等。這些實施性文件，使得婚姻家事案件可以在訴前、訴中借助婚姻家庭糾紛人民調解委員會進行調解，還進一步使家事調解與司法調解、人民調解相銜接的訴調對接工作形成有機統一。呼市中院于2018年11月26日發出了《呼和浩特市中級人民法院關于進一步加強家事案件訴調對接日常聯絡工作的通知》，對于進一步促進訴調對接工作、凝聚多方合力化解家庭矛盾方面發揮了重要作用。具體實踐過程中，呼市中院和新城區法院均成立了訴調中心，引入專業的調解員參與到家事案件的調解；清水河縣法院借助民間調解力量，充分發揮基層老干部、老黨員、鄉村調解員等人在鄉鄰之間威望高、影響力強的優勢，妥善化解家庭內部矛盾糾紛。其他基層法院也著力優化家事案件的陪審力量，選聘曾在婦聯、學校、團委、機關單位任職、善于做思想工作的同志擔任家事案件的專職陪審員，深度參與案件審理和延伸至幫教工作。

（二）心理疏導工作

家事案件當事人，特別是離異家庭的未成年人，往往會存在一定的心理問題，引入心理咨詢師對他們進行心理疏導和干預，對夫妻感情的修復和未成年人的健康成長，都有著積極意義。呼市地區法院尚未就心理疏導形成專項的制度性規定，也未與心理學組織部門達成長效的工作機制，僅有案件中出現了需要心理咨詢和心理干涉的人員之后聘請了專門的心理咨詢師進行了心理疏導的個案。

（三）財產申報工作

為維護當事人的合法權益，保證訴訟順利進行，賽罕區法院、新城區法院均探索實施了財產申報制度。與其他開展該制度的法院類似，基本流程為要求在立案時原告方本人簽署財產申報表，被告在領取開庭傳票后到開庭前簽署財產申報表，同時告知拒簽、漏簽家庭財產申報表的后果，告知謊報、瞞報、漏報家庭財產要承擔相應的法律責任。

（四）離婚證明書

呼市兩級法院中，新城區人民法院在離婚證明書制度方面率先進行嘗試，于2018年11月開始向當事人發放離婚證明書。該證明書僅載明雙方當事人的基本信息，包括姓名、性別、公民身份證號、生效法律文書案號、類型及生效時間等必要證明信息，不再涉及案件具體事實。使用這本制式的小手冊的初衷，就是為了更加有利保護家事案件當事人隱私。對于多年前法院判決離婚的案件，因當事人丟失文書或文書所載明的姓名錯誤而對辦理房產過戶等事務產生障礙情形時，離婚證明書也能起到重要作用。在內容設計上，離婚證明書還適用了蒙漢雙語的法官寄語，具有鮮明民族特色。

三、存在的問題與困難

對比以上幾個調研地區法院的家事審判創新制度的開展情況，我們也能清晰地發現，呼市兩級法院在家事審判改革中幾項制度的推進方面，尚有不足，甚至發展滯后，主要體現在以下幾個方面：

（一）訴調對接工作機制銜接不暢通

家事調解工作主要采取兩種方式：一種為由法院進行調解，將調解工作貫徹于案件審理始終；另一種為引入專門的調解機構——婚調委進行調解。在借助外力進行調解方面，雖然呼市法院、呼市司法局和呼市婦聯就訴調對接出臺了相關實施文件，就訴調對接工作中各方職責、工作流程、人員回避、調解協議確認等方面達成了一致意見，但在具體操作過程中也出現了種種問題，如監管不到位、經費沒保障、運行不規范等情況。家事糾紛不僅是家庭內部的糾紛，同時也反映一定的社會問題，所以多元化糾紛解決工作機制的建立僅僅依靠法院、司法局和婦聯的推動還遠遠不夠，更需要上級部門的統籌協調和經費保障，也需要更多社會力量的支持。真正的多元化糾紛機制的建立，需要包括市委政法委、檢察機關、公安機關、婦聯組織、司法所、社區街道、共青團和社工組織等多種力量的大力配合才能實現，依靠法院的單打獨斗和各部門之間的各自為戰，勢必會降低聯動機制的效能。

（二）尚未建立家事調查制度

家事糾紛不同于其他民事糾紛，它是發生在家庭成員之間的人身或財產糾葛，具有倫理性、隱秘性等特征。家事案件發生在家庭內部，外人往往很難探知事情的原委，因此存在案件事實查明難、證據收集困難等情況；由于法院案件數日益增多，法官沒有時間和精力針深入細致調查家事糾紛發生的原因和真相，由此二者形成突出矛盾，不利于家事糾紛的徹底解決。破解這個難題，需要借助于家事調查，通過設置專門的調查員來對有關案件事實進行探知并提出調查意見，為法官辦理案件提供參考，同時將事實查明委托第三人進行調查，也有利于打消當事人的疑慮，更利于案件公平公正地處理。

（三）心理疏導工作未起步

家事糾紛背后交叉著感情因素、倫理因素，當事人帶進法庭的不僅僅是法律問題，還有心理問題。很多案件的當事人的心理需要宣泄、舒緩和調解。另外，法院判決可能與當事人的心理預期相去甚遠，當事人很難理解，就會出現反復找法官哭訴，甚至出現信訪、鬧訪現象等。因此開展家事案件心理疏導，接待當事人、對當事人進行心理疏導和答疑以減輕法官工作壓力、消除社會不和諧因素和隱患刻不容緩。就目前呼市地區開展心理疏導的情況來看，因呼市地區尚未形成初具規模的社工力量，大多數個案之中出現的需要心理咨詢和心理干預的當事人，只能是法官通過動用個人的社會關系委托心理咨詢師就個案當事人進行心理疏導，法院與心理學組織機構還未有效建立起長期合作的協作機制。同時法官辦案壓力大，且個案進行心理疏導沒有經費支撐，因此，心理疏導的推行面有限，實際產生的效果甚微。

（四）財產申報制度在審判實踐中存在限制

實行離婚財產申報制度，從理論上講，減少了因財產問題引發的上訴和二次訴訟的可能性，節約了當事人的訴訟成本，也節約法院的司法資源。但是，在審判實踐中，財產申報制度的實行仍存在許多限制。在社會生活中，處于弱勢一方對掌握財產的一方的舉證十分困難，如一方當事人不主動申報，而對方當事人提供了財產信息，在其自己無法取證的時候，依據“誰主張、誰舉證”的民事訴訟制度，則其會轉而申請法院調取證據或申請調查令。但是，法律賦予法院審理民事案件職權調查的范圍又十分有限，法院公權力不宜過多干涉私人權利。兩者形成悖論。加之，只有當事人能夠提供銀行賬號、房屋坐落、股票賬號、公司名稱等準確信息的財產，法院才可能批準調查取證申請；而出于對個人隱私的保護，關于銀行賬戶、房屋產權等情況，銀行等相關部門并不認可法院給律師或當事人出具的調查令，調取銀行賬戶資料都需要法院工作人員進行，反而無形之中增加了法院的工作量，加大了審理難度。 

四、下一步工作思路

扎根本土司法實踐，借鑒先進地區法院經驗，我們下一步的工作打算為：

（一）繼續充實家事審判隊伍

因化解糾紛的需要，家事案件開庭時間長，接待當事人的時間多、人次多。就呼市中院而言，審理家事案件的未成年人案件綜合審判庭現有法官4名，輔助人員僅有1名。2019年1-8月未審庭新收案件400余件，法官忙于平時的庭審和案件辦理，輔助人員力量明顯不足，影響了更好完成開展家事案件特色審判工作。因此，還需更加重視家事審判隊伍建設，繼續選任審判業務精湛、善于做調解工作、生活閱歷豐富、具備心理咨詢資質的法官及司法輔助人員充實到家事審判隊伍，共同參與家事糾紛化解。

（二）進一步提供物質保障

在家事審判硬件設置上，協調裝備部門，在原有的少年法庭圓桌審判庭的基礎上，適當增加家事調解室、社工工作室、單面鏡觀察室及心理疏導室，購置整套的沙盤設備用于心理測評和心理疏導，為當事人創造溫馨的環境，減少負面情緒，幫助進行心理疏導，為家事改革舉措的落實提供物質保障。

（三）建立健全聯動協作機制

借助呼市中院、呼市司法局和呼市婦聯搭建的訴調對接工作平臺，爭取自治區高院和市委政法委的大力支持，協調相關單位保障經費支撐。建立健全法院與公安、檢察、司法、婦聯組織、民政等多部門的聯動協作機制，各司其職，分工協作，充分發揮各部門的優勢，形成家事糾紛社會管理大格局，實現法律效果與社會效果的有機統一。

（四）推行家庭案件財產申報表

為有效打擊故意隱匿、轉移家庭共同財產等違法行為，在所有涉及財產分割的婚姻家庭案件中實行財產申報制度，在立案階段向當事人送達《家庭案件財產申報表》，要求當事人如實填寫財產狀況，固定爭議財產爭議范圍，明確告知不實申報財產的訴訟風險，并依法對財產申報不實、故意隱匿財產的當事人作出予以少分或不分財產的裁判。構成妨礙民事訴訟的，采取罰款、拘留等懲處措施，促進誠信訴訟和夫妻共同財產的公平分割。

（五）推行家事調查員制度

在家事案件中，僅僅依賴“誰主張、誰舉證”的證據規則很難實現個案的公平正義，因此推行家事調查員制度較為可取。在經費有所保障的前提下，溝通聯系協調婦聯、司法局、街道辦事處和社區等單位，由其推薦心理學專家、婦聯干部、社區干部、律師、退休干部等，選聘家事調查員，建立家事調查員名冊。法院可以委托家事調查員，通過走訪社區、工作單位、親屬、鄰居等方式了解當事人的婚姻家庭狀況及未成年人的撫養狀況，向法院出具書面調查報告，出庭陳述調查意見，并提出糾紛解決建議，為法院查明事實提供參考依據。

（六）與心理學組織就心理疏導達成長效工作機制

建立家事案件咨詢和輔導機構，為家事案件當事人尤其是未成年人提供心理疏導，可以大幅度提高家事案件的審判質效。呼市中院還應與有關政府機構、心理學組織機構合作，通過購買服務的形式建立心理疏導長效機制，為特定家事案件當事人提供心理疏導。幫助當事人平復負面情緒，能夠為法院的審理工作提供良好的輔助。

（調研組主要成員：賀亞麗、包永海、雷旸、王美春、張小睿）