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6月9日，重慶市高級人民法院召開新聞發布會，向社會發布了2019年行政審判白皮書，同時公布了行政訴訟十大典型案例。重慶五中院這件行政訴訟案件入選——某燃氣有限公司訴重慶市經濟和信息化委員會天然氣供氣區域劃分行政決定案。

裁判要旨

對天然氣供氣區域的劃分與選擇天然氣經營者屬于不同的行政行為，不得混同。行政機關對天然氣經營者的選擇審批屬于行政許可，應當通過招標拍賣等公平競爭的方式作出決定。行政機關未通過招標拍賣等公平競爭的方式選擇審批天然氣經營者，屬于違反法定程序，應當依法撤銷。但若經營者已經完成管網鋪設等前期工作并開始部分區域供氣的，依法撤銷會嚴重影響居民生活，人民法院應當依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項的規定，判決確認違法。

基本案情

2005年12月，原墊江縣經委引進渝川公司進駐墊江縣供氣，同月28日墊江縣人民政府劃定渝川公司的供氣區域。2006年8月，渝川公司將該業務轉給某燃氣有限公司經營管理，供氣區域不變。2009年4月23日，墊江縣政府專題研究燃氣供應秩序事宜，要求某燃氣有限公司依法完善燃氣企業經營資質，維持原供氣區域不變。至本案訴訟期間，某燃氣有限公司仍未取得燃氣企業資質證，但仍在經營原供氣區域的天然氣供氣業務。

2017年6月，墊江縣經濟和信息化委員會（簡稱墊江縣經信委）擬對墊江縣城鎮天然氣供氣區域進行劃分，就此分別征求了意見，并于同年12月2日發布了聽證會公告。同年12月28日，召開了聽證會。墊江縣經信委在聽證會完畢后，作出了《墊江縣城鎮天然氣供氣區域劃分方案（送審稿）》，并報請墊江縣人民政府審議，該方案將城區擴增的所有供氣區域全部劃給第三人重慶鼎發實業股份有限公司，墊江縣人民政府審議通過了該方案。

2017年5月3日，重慶經信委公開征求了對《進一步規范全市天然氣供區管理工作》的制定意見，部分區縣也及時提出了反饋意見。同年4月11日，重慶經信委政策法規處對該規范性文件進行了合法性審查。同年5月26日，重慶經信委作出了渝經信運行〔2017〕43號《全市天然氣供氣區域劃分管理工作的通知》，并在重慶市人民政府網站上進行了公布。同年6月19日，重慶市法制辦公室對該規范性文件予以了備案。

2018年3月14日，墊江縣經信委作出墊江經信文〔2018〕12號《天然氣供氣區域劃分方案的請示》，報請重慶經信委審批。在公示期內，某燃氣有限公司向重慶經信委提出異議。同年5月17日，重慶經信委回復，認為墊江縣的供區劃分方案經過了完整的行政程序，尊重歷史，客觀公正，對某燃氣有限公司的異議未予支持。

2018年6月8日，重慶經信委作出渝經信運行〔2018〕30號《墊江縣供氣區域劃分通知》，對墊江縣城鎮原城區和新增城區面積內的天然氣供氣區域作出了明確劃分。基本保留了某燃氣有限公司原有供氣區域，對新增城區面積的供氣區域未劃分給某燃氣有限公司經營。

第三人鼎發實業公司已按該通知劃定的新增城區面積供氣區域實施燃氣管網施工建設，并對該區域部分居民實施供氣。

2018年12月，某燃氣有限公司以重慶市經信委作出渝經信運行〔2018〕30號《墊江縣天然氣供氣區域劃分通知》對新增城區面積的供氣區域確定時，未進行公開招投標，違反公平競爭原則等理由，向重慶市南岸區人民法院提起訴訟，要求撤銷該通知。南岸法院經審理后，確認《關于墊江縣天然氣供氣區域劃分及有關事宜的通知》程序違法，但并未撤銷該通知。某燃氣有限公司不服，向重慶五中院提起上訴。

裁判結果

重慶五中院認為，天然氣經營權的審批屬于行政許可。《行政許可法》第十二條第（二）項規定，天然氣經營作為有限自然資源的開發利用，關系到廣大人民群眾生活必需，屬于可以設定行政許可的范圍。其次，該法第十四條第一款、第十五條第一款規定，法律、行政法規及地方性法規可以對該法第十二條所列事項設定非臨時性行政許可。第三，天然氣屬于燃氣的一種。《城鎮燃氣管理條例》第十五條規定，國家對燃氣經營實行許可證制度。《重慶市天然氣管理條例》（2010年修正）第十二條第一款也明確，天然氣經營實行特許經營。由此可知，天然氣經營權的審批屬于行政許可具有相應的法律法規依據。

天然氣經營許可應當采取招標、拍賣等公平競爭的方式。《行政許可法》第五十三條第一款規定，對天然氣經營實施行政許可，應當采取公平競爭的方式作出，但法律、行政法規另有規定的可從其規定。《城鎮燃氣管理條例》第十四條規定，政府投資建設的燃氣設施，應當通過招標投標方式選擇燃氣經營者。社會資金投資建設的燃氣設施，投資方可以自行經營，也可以另行選擇燃氣經營者。《市政公用事業特許經營管理辦法》第二條規定，城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，依法實施特許經營的，適用本辦法。該辦法第八條則對選擇投資者或者經營者的程序進行了具體規定，也進一步說明政府選擇天然氣的經營者時應當采取招標、拍賣等公平競爭的方式進行。

《墊江縣供氣區域劃分通知》涉及天然氣經營權許可。《重慶市天然氣管理條例》（2010年修正）第五條第（二）項規定，重慶經信委負責全市供氣區域劃分。但是，該條例未對劃分供氣區域作程序性規定。因此，在具體進行區域劃分時，應當適用《城鎮燃氣管理條例》第二章的相關規定，不能將區域劃分和經營權許可的程序進行混同。《墊江縣供氣區域劃分通知》從具體內容上看，既對某燃氣有限公司等8個公司原供氣區域作了保留性規定，又對新增城區的供氣范圍及供氣單位進行了明確，屬于對區域劃分與經營權許可所作的捆綁性決定，其實質系將新增城區供氣范圍內的經營權進行了許可。

規范性文件渝經信運行〔2017〕43號《通知》可以適用于本案。首先，重慶經信委制定該文件未超越法定職權。其次，供氣區域劃分與經營者選擇是不同的概念，《招標投標法》、《招標投標法實施條例》是規范招標投標活動方面的法律規范，而非規范天然氣供氣區域劃分。因此，渝經信運行〔2017〕43號《通知》僅是對天然氣供氣區域的劃分進行規范，其內容并不與上位法沖突。第三，渝經信運行〔2017〕43號《通知》經過了公開征求意見、合法性審查等程序，并經重慶市人民政府審查同意予以備案后公開發布，其不存在嚴重違反制定程序的情形。

因撤銷涉案《墊江縣供氣區域劃分通知》會造成社會公共利益損失，故確認違法。涉案《墊江縣供氣區域劃分通知》未采取招標、拍賣等公平競爭的方式將新增城區供氣經營權進行確定，違反了法定程序，應當判決撤銷。但是，鼎發實業公司對相關管網鋪設工程已有大量投入，對部分居民已供應天然氣，若撤銷該通知，對城鎮新增區域重新采取招標投標等競爭方式選擇經營者，將導致已使用天然氣的用戶暫停用氣，延后尚未使用天然氣的居民的用氣時間等情形，故撤銷該通知將造成社會公共利益損失。因此，一審法院未對該通知判決撤銷，而是確認其違法，符合法律規定。因此，重慶五中院駁回上訴，維持原判。

典型意義

本案對優化營商環境、保護企業公平競爭權利具有典型意義。西南地區蘊藏著豐富的天然氣資源，隨著經濟社會發展，多地天然氣供氣呈現出“先供氣、后規劃”的現狀，行政機關為規范天然氣供氣秩序，確保百姓用氣安全，對已供氣區域進行劃分，乃行政機關法定職責，人民法院應當依法支持。但是，天然氣經營作為有限自然資源的開發利用，關系到廣大人民群眾生活必需，應采取招標投標等競爭方式選擇經營者。案涉《供氣區域劃分通知》名義上為區域劃分，實質上既對原供氣區域作了保留性規定，又對新增城區的供氣范圍及供氣單位進行了明確，屬于對區域劃分與經營權許可所作的捆綁性決定，其將新增城區供氣范圍內的經營權進行了許可，屬于程序違法，人民法院應當依法對其進行監督。

本案還涉及規范性文件的審查，從制定主體權限、是否與上位法沖突、征求意見、合法性審查、備案等程序著手，探明了行政訴訟附帶審查規范性文件的實踐路徑。本案判決充分考慮天然氣供應的民生屬性，積極維護公共利益，以確認行政行為違法的方式，避免撤銷行政行為導致百姓供氣中斷的不利社會影響。