【案情】
原告趙某某、陳某某因不服上海市人民政府（以下簡(jiǎn)稱“市政府”）、上海市靜安區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱“靜安區(qū)政府”）、上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“市住建委”）及上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局（以下簡(jiǎn)稱“市規(guī)土局”）的政府信息公開答復(fù)，以及因認(rèn)為上述行政機(jī)關(guān)未履行政府信息公開法定職責(zé)，向市政府提出226件行政復(fù)議申請(qǐng)。市政府受理后，經(jīng)查上述226件行政復(fù)議申請(qǐng)所涉政府信息公開申請(qǐng)，內(nèi)容主要是要求市政府、靜安區(qū)政府、市住建委及市規(guī)土局公開上海市靜安區(qū)永源浜地塊動(dòng)拆遷、趙某某、陳某某戶強(qiáng)遷信息以及與上述事項(xiàng)相關(guān)的信息公開、行政復(fù)議、訴訟、信訪等事項(xiàng)辦理信息。另查明，趙某某、陳某某戶房屋原位于上海市靜安區(qū)延安西路376弄53號(hào)，后被納入該區(qū)永源浜地塊拆遷范圍。因未與拆遷方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，原上海市靜安區(qū)房屋土地管理局于2001年依法對(duì)該戶房屋作出拆遷裁決。該戶對(duì)裁決行為不服先后提起行政復(fù)議與行政訴訟，均未獲支持。趙某某、陳某某繼而以本人或家屬名義先后向市政府、靜安區(qū)政府、市住建委及市規(guī)土局等申請(qǐng)信息公開1000余件，后續(xù)提起行政復(fù)議600余件、行政訴訟400余件。趙某某、陳某某因不滿房屋拆遷安置補(bǔ)償，非以獲取政府信息為目的，大量、反復(fù)提出信息公開申請(qǐng)，并申請(qǐng)行政復(fù)議，已經(jīng)明顯超出了公民依法、理性、誠(chéng)信、正當(dāng)行使政府信息公開及行政復(fù)議權(quán)的合理限度，不具有值得行政復(fù)議程序保護(hù)的合法權(quán)益，屬于濫用政府信息公開及行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)行為，故其行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議法定受理?xiàng)l件。2017年11月20日，市政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，向趙某某、陳某某作出《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書》。趙某某、陳某某不服，向提起本案訴訟，請(qǐng)求撤銷上述駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定。
【審判】
原審認(rèn)為：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟，但起訴應(yīng)當(dāng)符合法定起訴條件。公民申請(qǐng)獲取政府信息，必須符合法律規(guī)定的條件、程序和方式，符合《信息公開條例》的立法宗旨。就本案而言，原告因拆遷糾紛先后向市政府、靜安區(qū)政府、市住建委及市規(guī)土局申請(qǐng)公開政府信息1000余件，后續(xù)提起行政復(fù)議600余件、行政訴訟400余件。本案中226件行政復(fù)議申請(qǐng)所涉政府信息公開申請(qǐng)的內(nèi)容，是分別要求市政府、靜安區(qū)政府、市住建委及市規(guī)土局公開本市靜安區(qū)永源浜地塊動(dòng)拆遷、原告戶強(qiáng)遷信息以及與上述事項(xiàng)相關(guān)的信息公開、行政復(fù)議、訴訟、信訪等事項(xiàng)辦理信息。原告反復(fù)多次、恣意提起瑣碎的、相同或類似的請(qǐng)求，超越了權(quán)利行使的正當(dāng)界限，背離了政府信息公開制度的初衷與立法目的，屬于濫用政府信息公開及行政復(fù)議的申請(qǐng)權(quán)。原告對(duì)駁回其行政復(fù)議申請(qǐng)的被訴復(fù)議決定不服所提起的行政訴訟，缺乏訴的利益、違背訴權(quán)行使的必要性、正當(dāng)性，不符合法定的起訴條件。據(jù)此，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第（四）項(xiàng)、《最高人民法關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（一）項(xiàng)、第（八）項(xiàng)和第三款之規(guī)定，裁定如下：駁回原告趙某某、陳某某的起訴，案件受理費(fèi)人民幣50元（原告已預(yù)繳），退還原告趙某某、陳某某。原審裁定后，趙某某、陳某某不服，上訴于上海市高級(jí)人民法院。
二審法院認(rèn)為：上訴人趙某某、陳某某因其戶房屋拆遷糾紛反復(fù)不間斷地向區(qū)級(jí)和市級(jí)政府部門申請(qǐng)政府信息公開，申請(qǐng)內(nèi)容重復(fù)類似，均涉及上海市靜安區(qū)永源浜地塊動(dòng)拆遷、上訴人戶強(qiáng)遷信息以及與上述事項(xiàng)相關(guān)的信息公開、行政復(fù)議、訴訟、信訪等事項(xiàng)辦理信息。且無論政府部門如何答復(fù)，是否提供其要求獲取的信息，上訴人均會(huì)提起行政復(fù)議或訴訟，其行為已偏離了政府信息公開制度、行政復(fù)議和訴訟制度設(shè)立的初衷，其起訴喪失了訴權(quán)行使的必要性和正當(dāng)性。因此，原審裁定駁回上訴人的起訴正確，應(yīng)予維持。上訴人趙某某、陳某某的上訴缺乏依據(jù)，應(yīng)予駁回。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
【評(píng)析】
行政訴權(quán)是為我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《行政訴訟法》等法律所認(rèn)可和保障，貫穿于整個(gè)訴訟過程并為訴訟雙方當(dāng)事人所共享，以實(shí)現(xiàn)行政法治和保障公民、法人或者其他組織合法權(quán)益為依歸的一項(xiàng)公法上的基礎(chǔ)性的程序性救濟(jì)權(quán)利。伴隨著新行政訴訟法和立案登記制的實(shí)施，我國(guó)行政訴權(quán)的保護(hù)邁入了全新的階段。但與此同時(shí)，行政訴訟領(lǐng)域里出現(xiàn)了大量的不當(dāng)行使訴權(quán)的現(xiàn)象，對(duì)正常的行政訴權(quán)保護(hù)秩序造成了極大的滋擾，行政資源和司法資源遭受巨大浪費(fèi)。同時(shí)行政訴權(quán)行使的依法規(guī)范也是行政訴權(quán)保護(hù)的另一面，因此有必要對(duì)不當(dāng)行使訴權(quán)的行為進(jìn)行依法規(guī)范。
本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于兩原告提起本案的訴請(qǐng)是否應(yīng)當(dāng)被判定為違背訴權(quán)行使必要性、正當(dāng)性的濫用訴權(quán)行為，以及如果濫用訴權(quán)行為成立應(yīng)當(dāng)如何裁判的問題。而要將上述爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題予以圓滿回答，需要將其切分為三個(gè)層次的問題進(jìn)行探討：其一，濫用訴權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題；其二，濫用訴權(quán)的認(rèn)定程序問題；其三，濫用訴權(quán)的規(guī)制問題。
一、濫用訴權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題
我國(guó)關(guān)于濫用訴權(quán)規(guī)范問題的政策和法律規(guī)范依據(jù)正日益完善。特別是《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》的出臺(tái)為我們認(rèn)定和規(guī)范濫用訴權(quán)行為提供了依據(jù)。但是對(duì)于濫用訴權(quán)行為的含義，相關(guān)規(guī)定并沒有給出明確的界定，理論界和實(shí)務(wù)界也存在諸多爭(zhēng)議。對(duì)此，在現(xiàn)階段濫用訴權(quán)內(nèi)涵和外延尚未被充分認(rèn)知的情況下，撇開具體含義之爭(zhēng)，對(duì)于如何判定當(dāng)事人是否構(gòu)成濫用訴權(quán)行為，需要從以下三個(gè)構(gòu)成要件進(jìn)行綜合分析：
（一）當(dāng)事人具有違背誠(chéng)信原則行使訴權(quán)的主觀惡意
誠(chéng)實(shí)信用原則不僅是民法中的“帝王條款”，也是“君臨全法域之基本原則”。當(dāng)事人違背誠(chéng)實(shí)信用原則，違背訴權(quán)行使的宗旨和目的行使訴權(quán)，是各國(guó)認(rèn)定濫用訴權(quán)共通的衡量因素。它禁止原告提起不以實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利為目的，而以向行政機(jī)關(guān)施加壓力、加重行政機(jī)關(guān)或者人民法院負(fù)擔(dān)為目的反復(fù)提起訴訟等濫用訴權(quán)的行為。如果當(dāng)事人請(qǐng)求法律保護(hù)的目的與行政訴訟制度的目的存在實(shí)質(zhì)性的相悖，其就喪失了權(quán)利保護(hù)的必要性，學(xué)界稱之為“惡意之禁止”。
（二）當(dāng)事人具有實(shí)施濫用訴權(quán)的外在行為
濫用訴權(quán)的外在表現(xiàn)形式多樣，對(duì)其進(jìn)行周延的概括存在一定的難度，本文亦無法羅列完畢，下面僅列舉幾例典型情形進(jìn)行闡述：
1.一定周期內(nèi)提起一定數(shù)量的訴訟
當(dāng)事人在一定周期內(nèi)提起的訴訟數(shù)量與被認(rèn)定為濫用訴權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)成正比關(guān)系。在既往被認(rèn)定為“濫訴”的案例中，特別是在信息公開案件中，當(dāng)事人圍繞著原始糾紛，利用行政訴訟近乎零成本的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行批量訴訟、循環(huán)訴訟。在這些數(shù)量龐大的行政案件中，當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求大都并不能得到支持，經(jīng)法院審理釋明后，應(yīng)當(dāng)知道如何依法維護(hù)自身權(quán)益，在明知其訴請(qǐng)不能得到支持的情況下仍一再提起訴訟，構(gòu)成濫用訴權(quán)。
2.惡意啟動(dòng)行政訴訟救濟(jì)程序
訴權(quán)的行使需要在既定的法律軌道內(nèi)。當(dāng)事人濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)、行政復(fù)議權(quán)等程序性權(quán)利，進(jìn)而惡意啟動(dòng)司法救濟(jì)權(quán)利并利用訴訟程序發(fā)泄對(duì)公權(quán)力的不滿，任意擠占有限的司法資源，屬于濫用訴權(quán)行為。
3.重復(fù)起訴
“重復(fù)起訴”是濫用訴權(quán)的主要表現(xiàn)形式之一。它是指起訴人就同一訴訟標(biāo)的重復(fù)起訴的情況。禁止重復(fù)起訴實(shí)際上是訴訟拘束,它的基本依據(jù)是在同一事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)尊重既往司法裁判結(jié)果，維護(hù)其既定的效力。在司法實(shí)踐中，重復(fù)起訴的表現(xiàn)形式主要是當(dāng)事人對(duì)同一訴訟標(biāo)的，通過來回變換形式上的案由、當(dāng)事人、訴訟請(qǐng)求，換湯不換藥，不依不饒地進(jìn)行纏訟。
4.無理纏訟行為
該種情形在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為：當(dāng)事人基于泄憤、炒作、提升級(jí)別管轄、滋擾等非理性的目的反復(fù)提起的不符合行政訴訟起訴條件的訴訟，在人民法院對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行相關(guān)釋明后，依然拒絕改正的訴訟行為。
（三）當(dāng)事人的行為導(dǎo)致行政資源和司法資源過度耗費(fèi)的不良后果
行政訴權(quán)是國(guó)家提供給當(dāng)事人的一項(xiàng)救濟(jì)權(quán)利，必然會(huì)使得行政資源和司法資源產(chǎn)生一定的消耗，這屬于公共資源的合理消耗，屬于國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的合理義務(wù)。正當(dāng)行使訴權(quán)所消耗的成本轉(zhuǎn)化為社會(huì)正義，而濫用訴權(quán)則造成行政資源和司法資源的絕對(duì)損失，導(dǎo)致國(guó)家行政資源和司法資源的投入與所得不對(duì)稱的局面大量發(fā)生。
本案系判定原告違背訴權(quán)行使必要性、正當(dāng)性的濫用訴權(quán)案件，依據(jù)上述濫用訴權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，來審視兩原告的行為是否構(gòu)成濫用訴權(quán)行為：
第一，兩原告具有違背誠(chéng)信原則行使訴權(quán)的主觀惡意。兩原告因其戶房屋拆遷糾紛反復(fù)不間斷地向區(qū)級(jí)和市級(jí)政府部門申請(qǐng)政府信息公開，申請(qǐng)內(nèi)容重復(fù)類似，均涉及上海市靜安區(qū)永源浜地塊動(dòng)拆遷、上訴人戶強(qiáng)遷信息以及與上述事項(xiàng)相關(guān)的信息公開、行政復(fù)議、訴訟、信訪等事項(xiàng)辦理信息。原告反復(fù)多次、恣意提起瑣碎的、相同或類似的請(qǐng)求，并非以保護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)利為目的，而是為了向行政機(jī)關(guān)施加壓力、加重行政機(jī)關(guān)或者人民法院負(fù)擔(dān)為目的，已經(jīng)超越了權(quán)利行使的正當(dāng)邊界，具備了濫用訴權(quán)所要求的違背誠(chéng)信原則行使訴權(quán)的主觀惡意要件。
第二，兩原告具有實(shí)施濫用訴權(quán)的外在行為。兩原告圍繞著原始糾紛，在近三年內(nèi)濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)、行政復(fù)議權(quán)等程序性權(quán)利，進(jìn)而反復(fù)多次進(jìn)行重復(fù)起訴和無理纏訟，惡意啟動(dòng)司法救濟(jì)權(quán)利并利用訴訟程序發(fā)泄對(duì)公權(quán)力的不滿，任意擠占有限的司法資源，屬于濫用訴權(quán)的行為。
第三，兩原告的行為導(dǎo)致了行政資源和司法資源的過度耗費(fèi)。兩原告在本案中接連提起數(shù)量龐大的、瑣碎的、相同或類似的信息公開、復(fù)議申請(qǐng)等訴訟請(qǐng)求，違背了權(quán)利行使的初衷，相關(guān)行政救濟(jì)制度被惡意利用，國(guó)家設(shè)立相關(guān)救濟(jì)的初衷和目的被稀釋殆盡，公共資源的消耗與所得極端地不成比例。故兩原告的行為依法應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范。
綜上，兩原告的行為符合濫用訴權(quán)的構(gòu)成要件，依法應(yīng)當(dāng)被判定為濫用訴權(quán)行為。
二、濫用訴權(quán)的認(rèn)定程序規(guī)則問題
本文認(rèn)為審理濫用訴權(quán)案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“由行政機(jī)關(guān)先行認(rèn)定，人民法院審查在后為主，人民法院主動(dòng)審查認(rèn)定為輔”的原則。具體說來，即由行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人是否構(gòu)成濫用訴權(quán)進(jìn)行先行認(rèn)定，并由其對(duì)該認(rèn)定進(jìn)行相關(guān)事實(shí)和法律上的舉證，最終由人民法院結(jié)合案件事實(shí)進(jìn)行審查認(rèn)定。只有對(duì)少數(shù)明顯具有濫用訴權(quán)行為表現(xiàn)和傾向的行政案件，人民法院方可主動(dòng)進(jìn)行審查認(rèn)定。理由如下：其一，在立案登記制實(shí)施以后，起訴條件審查對(duì)濫用訴權(quán)和惡意訴訟案件過濾作用有所減弱；其二，由于濫用訴權(quán)和惡意訴訟認(rèn)定問題本身具有一定的復(fù)雜性和特殊性，需要人民法院結(jié)合案件相關(guān)事實(shí)進(jìn)行審慎判斷；其三，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段行政法治的發(fā)展需要以及我國(guó)行政訴訟法的目的和宗旨，不宜由人民法院?jiǎn)为?dú)就該類案件主動(dòng)進(jìn)行審查。
本案系上海法院首次對(duì)當(dāng)事人濫用訴權(quán)進(jìn)行限制的案件，基于上述原因，案件對(duì)兩原告濫用訴權(quán)的認(rèn)定較為謹(jǐn)慎和謙抑。故本案中，法院基于被告的答辯和舉證材料，并結(jié)合案情進(jìn)行綜合認(rèn)定兩原告的行為構(gòu)成濫用訴權(quán)，合乎法理和情理。
三、濫用訴權(quán)規(guī)范路徑的選擇問題
目前，我國(guó)對(duì)于當(dāng)事人濫用訴權(quán)行為的規(guī)范機(jī)制在立法層面存在缺失，司法實(shí)踐也尚處于初步探索階段。探究符合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的訴權(quán)行使規(guī)范機(jī)制是立法和司法實(shí)踐都需要面對(duì)和解決的問題，比如可以考慮通過加強(qiáng)法律釋明、建立特定案件強(qiáng)制代理制度、建立司法信用信息庫(kù)、健全行政爭(zhēng)議多元化糾紛解決等機(jī)制建設(shè)，使得行政訴權(quán)的行使始終能夠運(yùn)行在法治化的軌道上。但在現(xiàn)有的法律制度框架下，“踐行立案登記制之本意”無疑是一個(gè)務(wù)實(shí)選擇。
立案登記制的本意和初衷在于從規(guī)范和保障人民法院依法立案方面保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，防止出現(xiàn)人民法院在立案階段過度審查、未審先判以及“不立不裁”的問題。但它并不意味著人民法院可以無限制的降低當(dāng)事人的起訴門檻，將不符合起訴條件的案件納入到司法程序中。人民法院對(duì)于不符合起訴條件的案件，即使已經(jīng)立案，仍應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。
本案中的兩原告的行為構(gòu)成濫用訴權(quán)，超越了訴權(quán)行使的正當(dāng)邊界，并不具備值得保護(hù)的訴的利益，不符合法定的起訴條件。對(duì)于此類案件，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或者駁回，依法維護(hù)好立案秩序，樹立起司法權(quán)威。本案裁判結(jié)果無疑對(duì)于進(jìn)一步探索濫用訴權(quán)的限制路徑具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。
案例索引
（2018）滬行終409號(hào)
來源：上海市第三中級(jí)人民法院
