治安案件超期辦案的裁判方式——張某訴上海市公安局J分局不予處罰行政案件

【摘 要】

行政訴訟法修改前，對于行政機關特別是公安機關的治安案件超期辦案的問題，因行政訴訟法缺乏對應的判決方式，法院往往僅以程序瑕疵為由，判決駁回原告的訴訟請求。修改后的行政訴訟法第七十四條第一款第(二)項明確規定，對于行政行為程序輕微違法且對原告權利不產生實際影響的行政行為，應判決確認違法。

【案 情】

上訴人(原審原告)張某

被上訴人(原審被告)上海市公安局J分局(以下簡稱J公安分局)

原審第三人朱某

一審法院查明：張某系新江橋保潔服務有限公司員工，朱某系該公司總經理。2014年12月25日，張某因勞資糾紛至朱某辦公室交涉，雙方發生爭執和肢體沖突。J公安分局下屬的派出所接電話報警后，派員到現場處置，張某指控朱某對其毆打。同日，派出所依法受理案件，向張某和朱某分別開具驗傷通知書，并對兩人及相關證人進行了調查、取證。張某在上海市普陀區中心醫院住院四天，于2014年12月29日出院。2015年1月期間，派出所民警曾帶張某數次至相關鑒定機構進行傷勢鑒定，但未果。2015年1月23日，張某自行前往上海市閔行區中心醫院司法鑒定所進行鑒定。2015年1月24日，J公安分局經報批，延長辦案期限三十日。2015年1月26日，上海市閔行區中心醫院司法鑒定所根據張某提供的資料，作出滬閔司臨傷鑒字[2015]第48號司法鑒定書，鑒定意見為張某的損傷程度構成輕微傷。嗣后，張某將鑒定意見書提交辦案民警。2015年4月9日，J公安分局再次對張某和朱某進行調查核實，認為無法證實朱某毆打了張某，遂根據《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)第九十五條第(二)項的規定，對朱某作出不予行政處罰決定，并將決定書送達兩人。張某不服，向原審法院起訴，要求判決撤銷J公安分局所作不予行政處罰決定。

【審 判】

一審法院認為：J公安分局具有負責本行政區域內治安管理工作的行政職權。J公安分局下屬派出所在受理案件后，依法對朱某進行了傳喚，并對雙方當事人和相關證人進行了調查核實，辦案期限經審批后依法延長，其間又對張某的傷勢進行了鑒定，被訴行政行為的程序并無不當。J公安分局提供的事實證據能夠證明朱某未實施毆打張某的違法行為，J公安分局決定對朱某不予行政處罰，認定事實清楚，適用法律正確。遂判決：駁回張某的訴訟請求。判決后，張某不服，向二審法院提起上訴。

二審法院經審理后認為：被上訴人J公安分局具有作出不予行政處罰決定的職權。關于原審第三人是否毆打上訴人的事實，司法鑒定中心的鑒定意見為：“若查證張某面部損傷確系他人所為，則構成輕微傷?！惫试撹b定意見并未直接認定上訴人的傷勢系外力毆打所致。根據被上訴人提供的公安機關對上訴人、原審第三人制作的詢問筆錄顯示，兩人對上訴人如何受傷的事實各執一詞，而被上訴人提供的其他證人筆錄等證據亦不能證明原審第三人毆打上訴人的事實。故僅憑現有證據難以證明原審第三人對上訴人實施了毆打的違法行為，被上訴人據此決定對原審第三人不予行政處罰，并無不當。

關于被訴不予行政處罰決定執法程序的問題，根據《治安管理處罰法》第九十九條的規定，被上訴人于2014年12月25日受理案件，在行政程序過程中，并無證據證明曾對雙方主持過調解。2015年1月期間，被上訴人的民警對相關當事人及證人進行調查取證，并數次帶上訴人到相關鑒定機構進行傷勢鑒定，但均未果。2015年1月23日，上訴人自行前往上海市閔行區中心醫院司法鑒定所進行鑒定，該所于同年1月26日出具司法鑒定書，同年2月初，上訴人將司法鑒定書提交給被上訴人，并明確表示不愿意調解。2015年1月24日，被上訴人依法延長辦案期限三十日。現被上訴人于2015年4月9日才作出被訴不予行政處罰決定，顯已超過法定辦案期限。故根據《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第七十四條第一款第(二)項的規定，應判決確認被上訴人所作行政行為違法。原審判決不當，依法應予改判。二審遂判決：1、撤銷一審行政判決；2、確認被上訴人J公安分局于2015年4月9日作出的不予行政處罰決定違法。

【評 析】

行政審判的核心是審查被訴行政行為的合法性。法院審判行政案件通常從執法主體資格、認定事實、適用法律、執法程序及執法目的等方面對行政行為的合法性進行全面審查。本案中，經審查，被上訴人J公安分局所作不予行政處罰決定在執法主體資格、認定事實、適用法律等方面均合法，案件主要爭議焦點在于被訴行政行為的執法程序是否合法，即J公安分局辦案期限是否超過法定期限；如果確認公安機關辦案超期，法院對此類案件如何裁判。

一、治安行政處罰案件的辦案期限的認定

1、認定的法律依據

《治安管理處罰法》第九十九條規定：“公安機關辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復雜的，經上一級公安機關批準，可以延長三十日。為了查明案情進行鑒定的期間，不計入辦理治安案件的期限?！睂τ阼b定，《治安管理處罰法》第九十條規定:“為了查明案情，需要解決案件中有爭議的專門性問題的，應當指派或者聘請具有專門知識的人員進行鑒定；鑒定人鑒定后，應當寫出鑒定意見，并且簽名。”公安部公通字【2006】12號《公安機關執行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關問題的解釋》中對“關于辦理治安案件期限問題”作出規定：《治安管理處罰法》第九十九條中“鑒定期限”是指公安機關提交鑒定之日起至鑒定機構作出鑒定結論并送達公安機關的期間。實踐中，因鑒定需要較長時間，如果計入辦案期限，公安機關則不可能在規定期間內結案，故上述法律規定鑒定時間不計入辦案期限。

對于調解，《治安管理處罰法》第九條規定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”公安部制定的《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百五十八條規定：“調解一般為一次。對一次調解不成，公安機關認為有必要或者當事人申請的，可以再次調解，并應當在第一次調解后的七個工作日內完成。調解應當制作筆錄?！钡谝话倭畻l第二款規定，調解案件的辦案期限從調解未達成協議或者調解達成協議不履行之日起開始計算。筆者認為，該期間應為中止期間，而非中斷，亦即調解階段的時間不計入辦案期限，調解階段結束后，辦案期限接續中止之前的時間，連續計算，而非重新計算。

2、本案公安機關辦案是否超期的認定

本案中，被上訴人J公安分局于2014年12月25日受理案件，2015年1月24日延長辦案期限三十日，直至2015年4月9日才作出被訴不予行政處罰決定，顯已超過辦案的法定期限。J公安分局認為整個辦案過程，如果扣除調解和鑒定期間，其是在法定期間內作出決定。但J公安分局在訴訟中并未提供證據證明，當事人雙方曾同意調解或者公安機關曾主持過調解的事實。而且，公安機關即使主持調解也不是無限期的。根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百五十八條規定：“調解一般為一次。對一次調解不成，公安機關認為有必要或者當事人申請的，可以再次調解，并應當在第一次調解后的七個工作日內完成。調解應當制作筆錄?！睂τ阼b定，派出所民警曾帶上訴人張某至有關鑒定部門進行傷情鑒定，但鑒定部門未予以受理，鑒定期間并未實際發生，故不存在扣除鑒定期限的問題。據此，可以認定J公安分局作出不予行政處罰決定超過了法定期限。

3、治安案件辦案超期的主客觀原因

導致治安案件辦案超期的原因主要有三種情況：第一，過度調解。公安機關辦理的治安案件中，存在大量因鄰里之間、同事之間或者家庭成員之間引發的民間糾紛。公安機關對于此類案件，出于化解矛盾、息事寧人的考慮，輕易不愿作出處罰決定，而是反復做調解工作，但忽視了《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百五十八條中對調解次數和期限的規定，致使辦案超過法定期限；第二，送鑒不規范。對于一些不需要進行傷情鑒定，或者可以在短期內鑒定完畢的案件，公安機關出于各種原因，人為延長送鑒時間，致使辦案時間超期；第三，主觀上不重視。某些辦案民警認為，只要對事實認定、法律適用等方面把握準確即可，辦案是否超期不會直接影響當事人合法權益，對于辦案超期的違法性認識不足。

二、對辦案超期的治安案件的判決方式

修改前的《行政訴訟法》對超期作出的行政行為的判決方式并無具體規定。該法第五十四條第一款規定，具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持。《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條規定：“有下列情形之一的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求：(一)起訴被告不作為理由不能成立的；(二)被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；(三)被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；(四)其他應當判決駁回訴訟請求的情形?！贝送?，上海市高級人民法院行政庭在2006年第2期《行政庭調研與指導·治安管理處罰法適用中應注意的幾個問題》中規定：超期限辦結的治安案件，應區分以下幾種情況：(一)對超期嚴重且無正當理由的案件，應當判決撤銷被訴行政行為，或在判決撤銷的同時，應判決公安機關重新作出行政行為，也可以根據情況判決確認被訴行政行為違法。(二)對輕微超期的案件，法院不以程序違法對待，但應在判決書中指出該程序的瑕疵。(三)對公安機關有正當理由未在規定期限內辦結、被侵害人起訴要求公安機關履行法定職責的案件，法院不能簡單地判決駁回原告的訴訟請求，而應該根據具體情況，判決公安機關在障礙消除后或在規定期限內作出處理。綜上，在行政訴訟法修訂前，對此類公安機關辦理治安案件超過一定期限作出處理的情形，只要尚未達到嚴重的程度(我們理解至少是半年以上)，且被訴行政行為認定事實清楚，適用法律準確，法院通常作出駁回原告的訴訟請求的判決。而修訂后的《行政訴訟法》第七十四條第一款第(二)項規定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：……(二)行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的?！彼?，對于本案這種超期作出的行政行為，應視為程序輕微違法的情形，判決確認違法才符合法律規定。

《行政訴訟法》第七十四條第一款規定的判決確認程序違法，屬于撤銷判決的一種“變體”判決。其中，適用第(二)項情形判決，必須符合以下要件：1、行政行為違反法定程序，應當撤銷；2、程序輕微違法，對當事人權利不產生實際影響。程序權利有其存在的價值，但相對于實體權利，程序權利只是屬于輔助權利，并沒有獨立價值。行政程序有多種類型，設立程序的目的各不相同，有些是為了保障當事人合法權益的，有些則是為了規范行政行為或者提高行政效率的。故對不同性質的行政程序的違法情形，司法裁判也應作出不同的評價。涉及當事人實體權利的行政程序，如行政處罰法規定的事先告知程序，行政許可法規定的聽證程序，行政強制法規定的行政強制執行程序中的催告程序等；行政機關如違反這些程序，將直接影響當事人的實體權益，故應判決撤銷。而有些為提高行政效率的程序并不直接影響當事人的實體權利，如辦理行政案件超過法定期限。在此情況下，行政程序雖違法，但是如果判決撤銷，則行政機關勢必重新作出行政決定，反而降低了行政效率，增加行政成本，也浪費了司法資源。對此，法院宜作出衡平判決，即在保留行政行為效力的前提下，判決確認行政行為違法。這種判決方式既符合公平正義的法治原則，又較為經濟、合理。故本案二審法院根據案件情況，適用《行政訴訟法》第七十四條第一款第二項的規定，作出確認被訴行政行為違法的判決。

【附 錄】

作 者：沈亦平，上海市第二中級人民法院行政庭審判員

一審案號：(2015)嘉行初字第45號行政判決

二審案號：(2015)嘉行初字第45號行政判決

二審合議庭成員：姚倩蕓(審判長)、王兵、沈亦平(承辦法官)

來源：上海市第二中級人民法院