一、基本案情

原告鄒某2004年10月9日承包吉林高新區土地，其自稱2017年起在該地搭建牛棚。2019年1月2日被規劃局巡查時發現，系非法占地后，進行立案調查，5月20日被告向原告送達了《行政處罰告知書》及《行政處罰聽證告知書》。被告依原告申請于8月2日舉行了聽證會。2019年10月16日被告作出吉市規自然罰字（2019）5004號《行政處罰決定書》，依據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條、《吉林省國土資源行政處罰自由裁量實施標準》的規定。作出如下處罰：1.責令退還非法占用的944平方米土地；2.限15日內自行拆除在不符合吉林市中心城區土地利用總體規劃的土地上新建的建筑物和其他設施（房屋一棟，占地944平方米），恢復土地原狀；3.對非法占用的不符合吉林市中心城區土地利用總體規劃的944平方米土地處以8496元罰款（一般耕地944平方米*9元/平方米）。原告不服，向本院提起行政訴訟。本院認為被告對原告非法占地944平方米的行為立案后，進行調查、現場勘測、測量鑒定、聽證等程序后，所作出責令原告退還非法占用土地、恢復土地原狀并處罰款的處罰決定正確，判決駁回原告鄒某訴訟請求。原告不服提出上訴，二審法院認為原審法院判決駁回鄒某的訴訟請求并無不當，原告鄒某的上訴請求無事實和法律依據，駁回原告鄒某上訴。

二、裁判要點

未經批準和備案的情況下，違反《中華人民共和國土地管理法》第四條、第四十三條規定，在案涉地類為耕地的土地上擅自建設建筑物，改變土地用途，應認定為非法占用土地。土地適用用途具有嚴格的規定，想要改變土地使用用途亦需要嚴格的手續，在不經備案不經審批的情況下，擅自改變土地適用用途即屬于非法占地的范疇，根據《中華人民共和國土地管理法》第七十八條、第八十三條之規定，應當責令拆除建筑物，并收回土地使用權。

三、典型意義

本案涉及利用房前屋后耕地建設建筑物是否屬于非法占地，改變農業土地用途的認定問題。土地是農村改革發展最為重要的資源，但現階段農村土地存在諸多問題，尤其是在土地濫用、土地用途改變等問題上成為國家治理的重點對象。《中華人民共和國土地管理法》第四條對土地的適用用途有明確規定，且第四十三條規定了在土地上建設建筑物需要申請審批。想要改變土地使用用途亦需要嚴格的手續，在不經備案不經審批的情況下，擅自改變土地適用用途即屬于非法占地的范疇。

四、法律延伸

《中華人民共和國土地管理法》第四條

土地用途分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

《中華人民共和國土地管理法》第四十三條

任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。

《中華人民共和國土地管理法》第七十六條第一款

未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。

來源：吉林鐵路運輸法院