一、裁判要旨

信訪是有關主體行使權利的方式和途徑，其本身不是一項權利。信訪事項答復意見只是表明一種傾向, 對信訪人的實體權利義務不產生實際影響，信訪程序與訴訟程序，是兩個相互獨立的程序，對信訪程序中的行為，人民法院不宜介入，不宜進行司法審查。
二、案情

起訴人張林生等信訪反映其祖房在“文革”期間因建大忠橋公社被拆除，要求大忠橋鎮政府歸還。大忠橋鎮人民政府查明張林生等的祖房問題，政府在1969年給予了經濟補償和安置，1986年再次進行了適當安置，此事已妥善處理到位，張林生等提出歸還祖房的要求，沒有法律和政策依據，祁陽縣大忠橋鎮2012年12月3日作出大政信復字[2012]36號《關于張林生等人信訪事項的答復意見》，不予支持其信訪請求。起訴人張林生等不服，以祁陽縣大忠橋鎮政府作出的大政信復字[2012]36號《關于張林生等人信訪事項的答復意見》是錯誤的答復意見，不尊重事實的客觀性為由，向祁陽縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷該答復意見，并根據事實和法律法規，判決被告履行義務，歸還祖傳鋪房。

三、裁判

湖南省祁陽縣人民法院立案審查認為，起訴人所提出的信訪事項行政機關有權處理，依照《最高人民法院（2005）行立他字第4號〈關于不服縣以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府所作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟是否受理的批復〉》第二條的規定，起訴人張林生等對大忠橋鎮人民政府作出的信訪答復意見不服提起行政訴訟，法院不能再受理。

據此，祁陽縣人民法院于2013年11月11日作出（2013）祁行立審1號行政裁定，對張林生、張柳生的起訴不予受理。張林生、張柳生不服，向永州市中級人民法院提起上訴稱，大忠橋鎮政府稱“已經給予安置和補償”沒有任何依據，祁陽縣人民法院引用最高人民法院復函替代《憲法》和《行政訴訟法》，違反有關法律法規和現行審理制度，請求法院撤銷祁陽縣人民法院的一審裁定，并指令受理。

湖南省永州市中級人民法院經審查認為，上訴人張林生、張柳生等3人信訪要求政府歸還其祖業房，祁陽縣大忠橋鎮人民政府于2012年12月3日以大政復字[2012]36號文件作出《關于張林生等人信訪事項的答復意見》，認為張林生等三兄弟的請求沒有事實和政策依據，不予支持。張林生等人不服，向原審人民法院提起行政訴訟。根據最高人民法院[2005]行立他字第4號《關于不服縣以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機構以及鎮（級）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的人民法院不予受理》批復，原審法院裁定不予受理張林生等三人的起訴是正確的。上訴人上訴提出原審法院違反法律的理由不能成立。

湖南省永州市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，作出如下裁定：駁回上訴，維持原裁定。

四、評析

本案爭執的焦點是不服信訪答復意見是否屬行政訴訟受案范圍。2005年12月，最高人民法院對湖北省高級人民法院《關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責管理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起行政訴訟人民法院是否受理的請示》作出如下答復：一、信訪工作機構是各級人民政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促、檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響。信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。二、對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟，人民法院不予受理。

根據該答復的評析意見，結合本案案情，一、二審法院作出不予受理的裁定是正確的，其理由是：

1.信訪是行使權利的一種方式，其本身不是一種權利，沒有司法救濟的必要。《信訪條例》第二條規定，信訪是指“公民、法人或者其他組織采取書信、電子郵件、傳真、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上政府反映情況，提出建議或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。就其本質而言，信訪是有關主體行使憲法和法律賦予的權利的方式，是實現法定權利的途徑，負載著一定的政治民主權利或者訴訟權利，其本身不是一項權利。國家加強信訪工作，其目的是為了使現有各種糾錯，救濟機制更加暢通，有效運轉，而不是另起爐灶創設一套新的糾錯、救濟機制。

2.信訪事項答復意見不具有可訴性，理由：（1）從字面解釋看，“意見”只是表明一種傾向和將要作出的行為，尚未產生拘束力，對信訪人的實體權利義務尚未產生實際影響，因此人民法院不宜受理。（2）從法律程序來看，《信訪條例》第十四條第二款規定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出，由此可見，信訪程序與訴訟程序，是兩個相互獨立的程序，對信訪程序中的行為，人民法院不宜介入，不宜進行司法審查。（3）從《信訪條例》精神實質來看，《信訪條例》第三十四條、第三十五條規定了三級終結機制，即信訪人對信訪事項處理意見不服的，可向上級行政機關申請復查，對復查意見不服的，可向復查機關的上級行政機關申請復核，對復查意見不服，仍以同一事實和理由投訴請求的，信訪工作機構和其他行政機關不再受理。這一工作機制的設計避免了信訪途徑與訴訟途徑的交叉與重復。

（編寫人：湖南省祁陽縣人民法院 楊斌 于楊寧 蔣文勝）